// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 28.07.2017
ÚS: Shromažďovací právo při uzavírce pozemní komunikace
K uzavření pozemní komunikace, na níž se má konat ohlášené shromáždění, může správní orgán přikročit pouze a jen tehdy, pokud toto uzavření bude odpovídat i požadavkům čl. 19 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, tzn., že komunikace bude uzavřena za účelem dosažení jednoho z legitimních cílů uvedených v čl. 19 odst. 2 Listiny, uzavření dané komunikace bude k dosažení tohoto cíle nezbytné a že omezení shromažďovacího práva bude vůči sledovanému cíli přiměřené.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl.ÚS 21/16, ze dne 27. 6. 2017
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z místopředsedkyně Milady Tomkové (soudkyně zpravodajka) a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupené Mgr. Jiřím Kučerou, advokátem, sídlem Dlouhá 727/39, Praha 1, na zrušení ustanovení § 24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, spojené s návrhem na přednostní projednání, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky, jako účastníků řízení, a vlády České republiky, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
I. Návrh na zrušení § 24 odst. 1, 2 a 4 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.
II. Ve zbytku se návrh odmítá.
Z odůvodnění (více ZDE):
------------------------------
IV.
Dikce napadeného ustanovení
30. Ustanovení § 24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zní:
§ 24
Omezení obecného užívání uzavírkami a objížďkami
(1) Provoz na dálnicích, silnicích, místních komunikacích a veřejně přístupných účelových komunikacích může být částečně nebo úplně uzavřen, popřípadě může být nařízena objížďka. Nikdo nemá nárok na náhradu případných ztrát, jež mu vzniknou v důsledku uzavírky nebo objížďky.
(2) O uzavírce a objížďce rozhoduje příslušný silniční správní úřad na základě žádosti osoby, v jejímž zájmu má dojít k uzavírce. Příslušný silniční správní úřad žádost projedná
a) s vlastníkem pozemní komunikace, která má být uzavřena, a s vlastníkem pozemní komunikace, po níž má být vedena objížďka,
b) s obcí, na jejímž zastavěném území má být povolena uzavírka nebo nařízena objížďka,
c) s provozovatelem dráhy, jde-li o pozemní komunikaci, na níž je umístěna dráha,
d) s Policií České republiky, má-li objízdná trasa vést po silnici, místní komunikaci nebo veřejně přístupné účelové komunikaci.
(3) Týká-li se uzavírka územního obvodu více silničních správních úřadů, přísluší rozhodování silničnímu správnímu úřadu, v jehož územním obvodu je nejdelší část uzavírky; ostatní silniční správní úřady jsou v těchto případech dotčenými správními úřady.
(4) Při rozhodování příslušný silniční správní úřad dbá, aby uzavírka byla vždy omezena na nejkratší možnou dobu, objížďka byla řádně technicky zabezpečena a byla z hlediska provozu vyhovující a aby byl umožněn přístup k sousedním nemovitostem. Silniční správní úřad může v rozhodnutí stanovit podmínky, při jejichž nesplnění může udělené povolení omezit nebo zrušit. Odvolání proti tomuto rozhodnutí nemá odkladný účinek.
(5) Příslušný silniční správní úřad rozhodnutí neprodleně oznámí
a) Hasičskému záchrannému sboru České republiky,
b) příslušným poskytovatelům zdravotnické záchranné služby,
c) dopravcům v linkové osobní dopravě, jde-li o pozemní komunikaci, na níž je tato doprava provozována a jsou-li silničnímu správnímu úřadu tito dopravci známi,
d) všem silničním správním úřadům, které povolují přepravy zvlášť těžkých nebo rozměrných předmětů, jde-li o uzavírku pozemní komunikace používané k tomuto druhu přepravy.
e) Ministerstvu vnitra, jde-li o dálnice, v ostatních případech Policii České republiky,
f) provozovateli systému elektronického mýtného, jde-li o zpoplatněné pozemní komunikace.
(6) Vlastník dálnice, silnice, místní komunikace nebo veřejně přístupné účelové komunikace, po níž má být vedena objížďka, je povinen strpět bezúplatně provoz převedený na ni z uzavřené pozemní komunikace. Případné úpravy objížďkových pozemních komunikací nutné z důvodu objížďky a náhrada případných následných škod se stanoví v podmínkách rozhodnutí o uzavírce a objížďce a uskuteční na náklad žadatele o uzavírku a objížďku.
(7) Uzavírka a objížďka musí být označena předepsaným způsobem. Označení zabezpečuje žadatel o uzavírku a objížďku na svůj náklad a odpovídá za jeho stav po dobu trvání uzavírky a objížďky.
(8) V případě nebezpečí z prodlení (živelní pohromy, dopravní nehody, zřícení nebo poškození objektů) musí příslušnou část pozemní komunikace neprodleně uzavřít a označit alespoň provizorním způsobem její vlastník nebo správce, je-li výkon správy pozemní komunikace zajišťován prostřednictvím správce. V případě havárie inženýrské sítě nebo jiného vedení je povinen příslušnou část pozemní komunikace neprodleně uzavřít a alespoň provizorně označit vlastník této inženýrské sítě nebo tohoto vedení a věc neprodleně oznámit vlastníkovi pozemní komunikace nebo správci, je-li výkon správy pozemní komunikace zajišťován prostřednictvím správce. Tím není dotčeno ustanovení § 36 odst. 6. Vlastník pozemní komunikace nebo správce, je-li výkon správy pozemní komunikace zajišťován prostřednictvím správce, oznámí uzavření a označení její části správnímu úřadu příslušnému ke stanovení místní a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích neprodleně poté, co uzavření a označení provedl nebo se o něm dozvěděl.
(9) Prováděcí předpis stanoví náležitosti žádosti o povolení uzavírky a o nařízení objížďky a náležitosti rozhodnutí v těchto věcech.
------------------------------
VII.
Věcné posouzení návrhu
35. Zákon o pozemních komunikacích upravuje režim pozemních komunikací. Ty jsou v § 2 odst. 1 předmětného zákona definovány jako dopravní cesty určené k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti. V § 19 odst. 1 zákon stanoví, že v mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených tímto zákonem podléhají pozemní komunikace režimu obecného užívání.
36. Obecným užíváním je dle § 19 odst. 1 bezplatné užívání pozemních komunikací k obvyklým účelům, ke kterým jsou určeny. Veřejnému užívání se Ústavní soud podrobně věnoval zejména v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/02 ze dne 22. 3. 2005, v němž mimo jiné konstatoval, že současná právní teorie i praxe chápe pod pojmem "veřejné užívání" užívání všeobecně přístupných materiálních statků předem neomezeným okruhem uživatelů. Musí jít o takové užívání, které odpovídá povaze a účelu statku a které nevylučuje z obdobného užívání téhož statku jiné, byť i jen potencionální uživatele. Pokud určité užívání překročí tyto hranice a vyloučí nebo omezí v užívání statku jiné uživatele, je nutno na toto užívání hledět jako na užívání zvláštní, nejde-li dokonce o protiprávní činnost. Rozlišují se tedy dva druhy veřejného užívání, a to užívání obecné a užívání zvláštní. Oba druhy užívání mají veřejnoprávní povahu, vůle vlastníka zde nehraje žádnou roli. Obecné užívání nevyžaduje žádné rozhodnutí správního orgánu, není tedy pro něj třeba žádné povolení, okruh uživatelů je neomezený. Uživatelem může být každý, kdo splňuje stanovené předpoklady. Naproti tomu zvláštní užívání vzniká na základě správního rozhodnutí a jen pro uživatele v tomto rozhodnutí označeného.
37. Ustanovení § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích tedy zakládá veřejnoprávní oprávnění užívat pozemní komunikace, které přitom mohou být nejen ve vlastnictví státu, krajů a obcí, ale i soukromých právnických nebo fyzických osob. Napadené ustanovení § 24 zákona o pozemních komunikacích pak umožňuje správnímu orgánu (a ve výjimečných případech vlastníkovi komunikace) dočasně omezit obecné užívání pozemních komunikací částečným či úplným uzavřením komunikace.
38. Ústavní soud není při posuzování souladu zákona s ústavním pořádkem vázán odůvodněním návrhu. Nicméně v rámci abstraktní kontroly norem je obvykle v podstatě nemožné postihnout a uvážit všechny myslitelné situace, v nichž by posuzované ustanovení mohlo být z hlediska ústavního pořádku relevantní. Je to tedy často právě argumentace obsažená v návrhu, která může Ústavnímu soudu sloužit k identifikaci problémů, které je potřeba při posuzování zákona primárně zohlednit. Z posuzovaného návrhu je patrné, že navrhovatelé za protiústavní nepovažují samotné oprávnění pozemní komunikaci částečně či zcela uzavřít, nýbrž zejména podmínky (resp. jejich absenci), za kterých tak může správní orgán učinit, a to s odkazem na čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. V důsledku toho pak navrhovatelé spatřují i rozpor napadeného ustanovení s čl. 4 odst. 2 a 4 a čl. 19 Listiny.
39. Ani Ústavní soud nemá žádné pochyby o ústavní konformitě možnosti správního orgánu za určitých okolností přistoupit dočasně k částečné nebo úplné uzavírce pozemní komunikace. Ostatně možnost pozemní komunikaci uzavřít je v podstatě nezbytnou podmínkou toho, že taková komunikace bude moci být dlouhodobě veřejné přístupná, neboť k uzavírce dochází typicky např. při povolení zvláštního užívání komunikace spočívajícího v provedení nezbytných stavebních prací na komunikaci ve smyslu § 25 odst. 6 písm. c) zákona o pozemních komunikacích.
40. Ústavní soud se tedy zaměřil zejména na soulad napadeného ustanovení s čl. 2 odst. 2 Listiny a s čl. 2 odst. 3 Ústavy a s ohledem na argumentaci navrhovatelů věnoval pozornost i tvrzenému rozporu s čl. 19 Listiny. Vzhledem k tomu, že navrhovatelé spatřují ústavněprávní deficity napadeného ustanovení i v právní formě uzavírky a zabývají se i účastenstvím ve správním řízení, věnoval se Ústavní soud i těmto otázkám, a to navzdory tomu, že část těchto námitek byla obsažena v části návrhu, v níž navrhovatelé brojili spíše proti konkrétnímu správnímu rozhodnutí, nežli proti napadenému ustanovení jako takovému. Z takto vymezeného ústavněprávního přezkumu plyne, že se Ústavní soud blíže nezabýval odstavci 3, 5, 6, 7, 8 a 9 napadeného ustanovení, které se k posuzovaným námitkám nevztahují. V tomto rozsahu byl proto návrh odmítnut podle § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
VII./A
Soulad napadeného ustanovení s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky
41. Ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny zakotvují jeden ze základních principů právního státu, a sice že veřejnou moc (byť se v citovaných článcích hovoří poněkud zjednodušeně o moci státní) lze uplatňovat v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Předmětná ustanovení tedy vylučují libovůli při uplatňování prostředků a nástrojů veřejné moci, a to ve vztahu ke všem osobám (přičemž s ohledem na znění Listiny není podstatné, že Ústava hovoří pouze o občanech). K porušení tohoto principu dochází, je-li veřejná moc uplatňována v rozporu se zákonem, případně pokud pro její uplatňování chybí dostatečný zákonný podklad (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/96 ze dne 5. 11. 1996).
42. Ve vztahu k výkonu veřejné moci v podobě vrchnostenského rozhodování orgánů státní správy lze z čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny vyčíst požadavek, aby správní orgán rozhodoval jen ve věcech, ve kterých mu zákon stanoví pravomoc, působnost i příslušnost, aby postup pro toto rozhodování byl stanoven zákonem a aby se daný orgán pohyboval v mezích, které mu zákon pro rozhodování stanovuje (aby se vyvaroval excesů).
43. Pokud jde konkrétně o výkon veřejné moci v podobě uzavření pozemní komunikace, není pochyb, že pravomoc (§ 24 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích), působnost (§ 40 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích) i příslušnost (§ 40 odst. 1 až 3 a § 24 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích) správního orgánu v této věci je stanovena zákonem. Stejně tak je dle Ústavního soudu splněna i podmínka zákonem stanoveného postupu správního orgánu, neboť ten je obecně upraven správním řádem s dílčími odlišnostmi dle zákona o pozemních komunikacích jako zákona speciálního. Konečně, jak bude nyní vysvětleno, ze zákona o pozemních komunikacích, ze správního řádu, jakož i z ústavního pořádku pak plynou meze, v nichž se musí při rozhodování o uzavírce správní orgán pohybovat a které zabraňují správnímu orgánu v libovůli při výkonu veřejné moci.
44. Dle napadeného ustanovení může správní orgán částečně či zcela uzavřít pozemní komunikaci, a to k žádosti osoby, v jejímž zájmu má k uzavírce dojít. Zákon tudíž umožňuje správnímu orgánu užít správní uvážení při rozhodování o tom, zda k uzavírce přistoupí, či nikoli a v jakém rozsahu. Ze samotné možnosti užít správní uvážení ovšem ještě neplyne, že by snad správní orgán mohl postupovat libovolně.
45. Ústavní soud vychází ze zásady, že správní uvážení nesmí vést k nepodloženým rozhodnutím a k libovůli orgánů, které ve správním řízení rozhodují. Správní uvážení probíhá vždy v mezích stanovených ústavním pořádkem, příslušnou právní normou či základními zásadami, jimiž je rozhodování správních orgánů ovládáno (nález sp. zn. Pl. ÚS 31/08 ze dne 12. 12. 2012).
46. Pokud jde o možnost dočasného uzavření pozemní komunikace, limity tohoto oprávnění vyplývají již ze samotného § 24 zákona o pozemních komunikacích. Předně, dle jeho odst. 2 může žádost o uzavírku podat osoba, v jejímž zájmu má k uzavírce dojít. Zákon tento "zájem" nikterak blíže nespecifikuje a nespecifikuje podrobněji ani subjekt, který může o uzavření komunikace ve svém zájmu žádat, podle názoru Ústavního soudu to však ani není nezbytné. Důvody, pro které může určitá osoba (případně státní orgán, který bude typicky podávat žádost ve veřejném zájmu) žádat částečné či úplné uzavření pozemní komunikace, mohou být značně rozmanité a v případě taxativního výčtu by hrozilo, že by zákon neumožnil komunikaci uzavřít, byť by to za konkrétních okolností mohlo být nezbytné či alespoň žádoucí. Znění zákona oproti tomu umožňuje (a zároveň ukládá) správnímu orgánu posoudit, zda žadatelem prezentovaný zájem, ať je jakýkoli, za daných okolností převáží nad veřejným zájmem spočívajícím ve všeobecném užívání přístupných materiálních statků předem neomezeným okruhem uživatelů, případně nad jinými zájmy a právy, které mohou být v konkrétních případech dotčeny a které mohou být rozhodnutím o uzavírce omezeny.
47. Povinnost jednotlivé zájmy při rozhodování o uzavírce vyvažovat plyne jednak z celého znění § 24 zákona o pozemních komunikacích, jednak z povahy správního uvážení, které - jak již bylo řečeno - je vždy limitováno ústavním pořádkem a základními zásadami správního řízení.
48. V § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích je uvedeno, se kterými subjekty je správní orgán povinen uzavření komunikace projednat, z čehož vyplývá, že správní orgán musí při rozhodování o uzavírce případně zohlednit i zájmy těchto subjektů, resp. výhrady, které vůči uzavírce vznesou. Dále § 24 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích ukládá správnímu orgánu dbát, aby uzavírka byla omezena na nejkratší možnou dobu, objížďka byla řádně technicky zabezpečena a z hlediska provozu vyhovující a aby byl umožněn přístup k sousedním nemovitostem. V těchto ustanoveních jsou tak zakotveny mimo jiné požadavky nezbytnosti a přiměřenosti.
49. Rozhodování o uzavírce je pak samozřejmě limitováno základními zásadami činnosti správních orgánů, jak jsou uvedeny zejména v § 2 až 8 správního řádu a mezi které patří mimo jiné i zásada uplatňování pravomoci v souladu s účelem, k němuž byla správnímu orgánu svěřena (§ 2 odst. 2 správního řádu), v jejímž rámci je možno též dovodit zásadu zákazu zneužití správního uvážení, zásada ochrany veřejného zájmu (§ 2 odst. 4 správního řádu), zásada individuálního posouzení věci (§ 2 odst. 4 správního řádu) či zásada ochrany legitimního očekávání (§ 2 odst. 4 správního řádu).
50. Ze základních zásad činnosti správních orgánů, jakož i ze samotného znění § 24 zákona o pozemních komunikacích tedy jednoznačně vyplývá, že k částečnému nebo úplnému uzavření komunikace může správní orgán přistoupit pouze tehdy, pokud zájem žadatele na uzavření komunikace převáží nad jinými v úvahu připadajícími zájmy, jen v rozsahu zcela nezbytném pro dosažení tohoto zájmu a na dobu pokud možno co nejkratší. Mohou-li být rozhodnutím o uzavírce dotčena základní práva, musí správní orgán ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit jejich podstatu a smysl (k tomu viz dále ve vztahu k právu pokojně se shromažďovat), což napadené ustanovení nikterak nevylučuje.
51. Pokud navrhovatelé namítají, že se správní orgány uvedenými požadavky neřídí (případně že zásady, kterými se mají řídit, vykládají "příliš extenzivně") a k uzavření komunikací přistupují "automaticky", nemůže být toto případné porušování zákona řešeno derogačním zásahem Ústavního soudu, nýbrž opravnými prostředky v rámci správního řízení, případně správními žalobami. Napadené znění zákona navrhovateli uváděný postup neumožňuje ani k němu nepobízí.
52. Ústavní soud má tudíž za to, že napadené ustanovení zákona o pozemních komunikacích ve spojení s celým právním řádem České republiky neumožňuje libovůli správních orgánů při rozhodování o uzavírce pozemní komunikace.
53. S ohledem na vše uvedené tak napadené ustanovení není v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.
VII./B
Soulad napadeného ustanovení s čl. 19 Listiny základních práv a svobod
54. Za klíčový argument posuzovaného návrhu na zrušení § 24 zákona o pozemních komunikacích lze považovat tvrzený rozpor napadeného ustanovení s právem shromažďovacím, a to i s ohledem na prostor, který navrhovatelé věnovali konkrétnímu shromáždění, jež bylo dle jejich slov uzavřením komunikace znemožněno.
55. Právo pokojně se shromažďovat je zaručeno zejména čl. 19 Listiny, jeho význam nicméně plyne i z řady mezinárodních instrumentů, které jej zaručují a k jejichž dodržování se Česká republika zavázala. Shromažďovací právo je tak garantováno mimo jiné čl. 11 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") či čl. 21 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
56. Předmětné právo patří k základním pilířům demokratického státu. Jeho uplatňování představuje jednu z hlavních forem aktivní účasti na veřejném životě a poskytuje lidem účinný prostředek k vyjadřování názorů na politické i jiné společenské otázky, pročež jej lze chápat i jako kolektivní výkon svobody projevu (nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 164/15 ze dne 5. 5. 2015). Právo pokojně se shromažďovat přitom samozřejmě neslouží pouze ke konfrontaci vlády (či kohokoli jiného) s názorem většiny, nýbrž je naopak díky své povaze velmi efektivní i ve vytváření veřejné diskuze nad názory či myšlenkami, které by pro svou nedostatečnou podporu mohly jinak pozornosti veřejnosti zcela ujít. Tím pak shromažďovací právo přispívá i k ochraně jiných ústavních hodnot a ústavním pořádkem zaručených práv.
57. Význam práva pokojně se shromažďovat pro demokratickou společnost je nadto posílen tím, že k omezení tohoto práva může často dojít jen před zraky veřejnosti (typicky u spontánních shromáždění), v důsledku čehož je toto právo odolnější vůči plíživému omezování ústavně zaručených práv a svobod, a to např. ve srovnání se svobodou tisku, k jejímuž významnému omezení může docházet bez zjevného zásahu veřejné moci, a tedy bez patřičné reakce veřejnosti. Shromažďovací právo tak může představovat klíčový prostředek pro vyjadřování názorů a pro zachování svobody a demokracie.
58. Shromažďovací právo není absolutní, přičemž přímo v Listině i v uvedených mezinárodních smlouvách jsou stanoveny podmínky, za nichž je možno jej omezit. Čl. 19 odst. 2 Listiny základních práv a svobod tak hovoří o jeho možném omezení v případě, je-li dáno zákonem a je v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu. V Úmluvě i Mezinárodním paktu o občanských a politických právech jsou možná omezení shromažďovacího práva formulována až na dílčí odlišnosti obdobně, Listina pak nad jejich rámec výslovně stanoví, že shromáždění nesmí být podmíněno povolením orgánu veřejné správy.
59. Na zákonné úrovni je právo shromažďovací upraveno zejména zákonem č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím. Tento zákon mimo jiné upravuje i podmínky, za nichž může být shromáždění správním orgánem zakázáno nebo za jejichž splnění může dojít k jeho rozpuštění. Podle § 11 odst. 1 citovaného zákona pak správní orgán shromáždění zakáže nejpozději do tří pracovních dnů od chvíle, kdy obdržel platné oznámení o jeho konání. Ze zákona o právu shromažďovacím možnost shromáždění zakázat později nevyplývá, přičemž relativně krátká doba, kterou má správní orgán k dispozici, plyne i ze snahy zákonodárce ještě posílit Listinou kladený požadavek, aby konání shromáždění nebylo založeno na povolovacím principu. Svolavatel se totiž díky ní v zásadě neocitá v déle trvající nejistotě, zda správní orgán nakonec přece jen neshledá důvody, pro které shromáždění zakáže. Krátká lhůta pro vydání rozhodnutí o zákazu ohlášeného shromáždění pak slouží také k tomu, aby svolavatel mohl podat proti rozhodnutí správní žalobu, o níž by soudy případně stihly rozhodnout ještě před plánovaným datem konání shromáždění.
60. Napadené ustanovení § 24 zákona o pozemních komunikacích umožňuje pozemní komunikaci částečně nebo zcela uzavřít. V důsledku jeho aplikace tedy může nastat situace, kdy je i účastníkům řádně ohlášeného a nezakázaného shromáždění znemožněn vstup do míst, kde se shromáždění mělo konat.
61. Tato skutečnost - tedy to, že aplikací napadeného zákona může být zabráněno shromáždění, které bylo řádně nahlášeno a nebylo zakázáno dle zákona o právu shromažďovacím - není podle názoru Ústavního soudu sama o sobě protiústavní. Dle čl. 19 odst. 2 Listiny sice může být právo pokojně se shromažďovat omezeno jen zákonem, to však neznamená, že by tímto zákonem mohl být pouze zákon o právu shromažďovacím.
62. Na druhou stranu to, že k omezení shromažďovacího práva dochází aplikací zákona, který primárně sleduje jiný cíl, v žádném případě neznamená, že by takové omezení nemuselo naplňovat požadavky čl. 19 odst. 2 Listiny, tedy že je možné jen tehdy, je-li to v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu. K uzavření pozemní komunikace, na níž se má konat ohlášené shromáždění, tak bude moci správní orgán přistoupit pouze a jen tehdy, pokud toto uzavření bude odpovídat i požadavkům čl. 19 odst. 2 Listiny, tzn. že komunikace bude uzavřena za účelem dosažení jednoho z legitimních cílů v čl. 19 odst. 2 Listiny uvedených, že uzavření dané komunikace bude k dosažení tohoto cíle nezbytné a že omezení shromažďovacího práva bude vůči sledovanému cíli přiměřené.
63. Nelze přitom zapomínat, že podstatou řízení o uzavírce podle § 24 zákona o pozemních komunikacích je rozhodování o nutnosti omezení provozu, nikoli o nutnosti omezení konání shromáždění. Jinými slovy, postačovalo-li by k dosažení tvrzeného cíle uzavírky pozemní komunikace pouze zakázání shromáždění (bez nutnosti uzavřít provoz na komunikaci), nelze uzavírku podle § 24 zákona o pozemních komunikacích povolit, neboť by tím zjevně docházelo k obcházení zákona o právu shromažďovacím.
64. Správní orgán musí mít zároveň na paměti, že omezení shromažďovacího práva připadá do úvahy jen ve výjimečných případech, což platí tím spíše za situace, kdy shromáždění nebylo zakázáno ve lhůtě stanovené v zákoně o právu shromažďovacím. Dle názoru Ústavního soudu sice nelze vyloučit, že k uzavírce pozemní komunikace dojde po uplynutí lhůty uvedené v § 11 odst. 1 zákona o právu shromažďovacím, neboť taková potřeba může vyvstat náhle, na druhou stranu však tato skutečnost znamená, že uzavření komunikace na úkor shromažďovacího práva musí být o to výjimečnější, neboť je tím snižována míra jistoty svolavatele, že shromáždění nebude bráněno, zužuje se jeho manévrovací prostor pro volbu náhradního místa shromáždění (což bude významné zejména u těch shromáždění, jejichž význam roste právě v souvislosti s místem a časem, v němž se konají), a v nejkrajnějším případě tím dokonce může být znemožněna i včasná obrana prostřednictvím správního soudnictví (k samotné možnosti ochrany prostřednictvím správního soudnictví viz část VII./C tohoto nálezu), která musí být zásadně k dispozici ještě před konáním shromáždění (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bączkowski a další proti Polsku ze dne 3. 5. 2007, č. 1543/06, body 81-83). Rozhodnutí o uzavírce pozemní komunikace v místě a čase, v němž je oznámeno shromáždění, tedy musí být zásadně učiněno - zejména jestliže by účel shromáždění byl změnou času či místa popřen - s dostatečným časovým předstihem, pakliže to důvody uzavírky umožňují. V souladu s tímto požadavkem je § 39 odst. 2 vyhlášky č. 104/1997 Sb., podle kterého nejde-li o havárie, žádost o povolení uzavírky se doručí příslušnému silničnímu správnímu úřadu nejpozději 30 dní před dnem požadovaného uzavření komunikace, jakož i § 71 odst. 1 správního řádu, dle něhož je správní orgán povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu. Poukázat lze i na § 29a odst. 5 zákona o pozemních komunikacích, který stanoví povinnost správního orgánu zveřejnit údaje z rozhodnutí o uzavírkách a objížďkách na dálnicích, silnicích, místních komunikacích a veřejně přístupných účelových komunikacích, které stanoví prováděcí právní předpis, bez zbytečného odkladu prostřednictvím Centrální evidence pozemních komunikací způsobem umožňujícím dálkový přístup.
65. Navrhovatelé provedli třístupňový test proporcionality (s odkazem mimo jiné na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/96 ze dne 9. 10. 1996), v němž poměřovali možnosti správního orgánu povolit uzavírku pozemní komunikace zejména s právem shromažďovacím. V rámci tohoto testu konstatovali, že napadené ustanovení nemůže projít prvním krokem (testem vhodnosti), neboť nestanovuje důvody pro nařízení uzavírky, a nelze tak zjistit, zda převáží nad právem shromažďovacím, ani druhým krokem (testem potřebnosti), neboť § 24 zákona o pozemních komunikacích nestanoví pravidla subsidiarity (a navíc volí nevhodnou formu rozhodnutí oproti vhodnějšímu opatření obecné povahy; k tomu viz dále), ani třetím krokem (testem proporcionality v užším smyslu), neboť správní orgán údajně nemá zákonný podklad (meze) pro uvážení limitů pro nařízení uzavírky za situace, kdy je dán rozpor se základními právy a svobodami.
66. Dle názoru Ústavního soudu je ovšem pro posouzení napadeného ustanovení podstatné, že ve spojení s celým právním řádem umožňuje provést tento test správnímu orgánu, resp. následně správnímu soudu, jak již bylo vysvětleno výše. Napadené ustanovení právo pokojně se shromažďovat samo o sobě neomezuje, pouze umožňuje správnímu orgánu tak v určitých případech (nepřímo) učinit. Jak přitom vyplývá z částí VII./A i VII./B, smí tak učinit právě a jen tehdy, budou-li za konkrétních okolností projednávané věci pro takový zásah do základního práva splněny podmínky plynoucí z ústavního pořádku, resp. z judikatury Ústavního soudu. Za těchto okolností je nyní bez významu provádět test proporcionality, neboť k tomu je nutno přistoupit právě při konkrétních zásazích do práva shromažďovacího, případně do jakéhokoli jiného ústavně zaručeného práva, k němuž by mohlo uzavřením pozemní komunikace dojít.
67. Lze tedy uzavřít, že napadené ustanovení není tím, že umožňuje fakticky (ve svém důsledku) zabránit konání shromáždění na konkrétní pozemní komunikaci, v rozporu s čl. 19 Listiny. To však samozřejmě neznamená, že by mohl být shledán souladným s ústavním pořádkem takový postup, jehož cílem (převažujícím záměrem) by bylo použitím § 24 zákona o pozemních komunikacích v konkrétní věci znemožnit politické shromáždění, nikoli naplnit účel napadeného zákona.
VII./C
Účastenství v řízení a možnost soudní ochrany
68. Navrhovatelé v souvislosti s právem pokojně se shromažďovat poukazovali i na to, že účastníkem řízení o uzavírce musí být v intencích nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 459/04 ze dne 18. 8. 2005 i svolavatel shromáždění. Dodávají také, že správní orgány se svolavateli jako s účastníky nejednají. Takto formulované námitky striktně vzato nepředstavují relevantní argumentaci pro zrušení napadeného ustanovení, neboť naopak nabízejí jeho ústavně konformní výklad. Nicméně vzhledem k tomu, že napadeno je i ustanovení § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, které určuje, s kým správní orgán žádost o uzavírku projedná, zkoumal Ústavní soud, zda protiústavnost řízení o uzavírce nemůže spočívat v okruhu účastníků tohoto správního řízení. Dotčeno může být zejména právo na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny, čl. 6 odst. 1 Úmluvy), právo na soudní přezkum rozhodování orgánů veřejné správy (čl. 36 odst. 2 Listiny) a právo na účinný prostředek nápravy (čl. 13 Úmluvy).
69. Ještě předtím, než mohl Ústavní soud posoudit souladnost § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích s citovanými ústavně zaručenými právy, musel se zabývat samotným výkladem tohoto ustanovení. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu dané ustanovení přes ne zcela čistou legislativní techniku představuje vymezení účastníků řízení, a to vymezení taxativní (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 264/2015-46 ze dne 30. 3. 2016, proti němuž byla u Ústavního soudu vedena ústavní stížnost pod sp. zn. I. ÚS 1916/16).
70. Z tohoto důvodu na věc nedopadají závěry citovaného nálezu sp. zn. II. ÚS 459/04. V něm Ústavní soud řešil situaci, kdy rozhodnutím Magistrátu hl. m. Prahy bylo uloženo Národní kulturní památce Vyšehrad zajistit uzavření svého areálu pro veřejnost v době od 21. 9. 2000 do 27. 9. 2000, ačkoli na danou dobu a místo bylo řádně oznámeno shromáždění. Ústavní soud tehdy dospěl k závěru, že oznámením shromáždění se stěžovatel vyčlenil ze skupiny osob, jejichž práva mohou být napadeným rozhodnutím dotčena pouze hypoteticky, neboť byl po příslušném oznámení jasně konkretizován a "ve hře" bylo ohrožení jeho konkrétních práv. Z uvedených důvodů měl Ústavní soud za to, že stěžovatel jakožto svolavatel shromáždění měl být účastníkem řízení o uzavření areálu Národní kulturní památky Vyšehrad.
71. Nelze nicméně přehlížet, že účastenství se v řízení o uzavření areálu řídilo § 14 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), dle kterého byl účastníkem řízení ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno nebo jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny; účastníkem řízení byl i ten, kdo tvrdil, že může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokázal opak. Zákon č. 71/1967 Sb. byl nahrazen novým správním řádem (zákon č. 500/2004 Sb.), který v § 27 odst. 2 stanoví, že účastníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech.
72. Citovaná ustanovení představují obecné vymezení účastníků správního řízení a uplatní se jen tehdy, není-li ve zvláštní právní úpravě okruh účastníků vymezen odlišně (a taxativně). Tak tomu v řízení o uzavření areálu Národní kulturní památky Vyšehrad nebylo, proto se na něj vztahoval § 14 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., čehož důsledkem bylo, že účastníkem řízení musel být i svolavatel oznámeného shromáždění, neboť v daném řízení jednoznačně šlo i o jeho práva. Jak už ale bylo řečeno, v případě § 24 zákona o pozemních komunikacích je situace odlišná, neboť ten v odst. 2 obsahuje vlastní úpravu okruhu účastníků, pročež se obecná úprava okruhu účastníků nepoužije.
73. Pro úplnost a s ohledem na argumentaci navrhovatelů, kteří námitku účastenství vztahovali zejména k právu shromažďovacímu, Ústavní soud dodává, že účastenství svolavatele shromáždění v řízení o povolení uzavírky nevyplývá ani ze zákona o právu shromažďovacím.
74. Vymezení okruhu účastníků pro konkrétní řízení ve zvláštní právní úpravě vylučuje užití obecné definice účastníků obsažené ve správním řádu, nevylučuje však bez dalšího zvláštní ustanovení o účastenství plynoucí z jiných (speciálních) předpisů (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 6/2011-247 ze dne 1. 6. 2011). Jinými slovy, taxativní výčet účastníků řízení o povolení uzavírky ještě neznamená, že účastenství dalších subjektů nemůže plynout z jiného zákona. V citovaném rozsudku např. Nejvyšší správní soud dovodil, že § 109 stavebního zákona (obsahující taxativní výčet účastníků) nebrání tomu, aby účastníkem stavebního řízení byla i občanská sdružení, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, neboť jejich oprávnění být účastníkem správních řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny (za splnění dalších podmínek), je výslovně zakotveno v § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny.
75. Zákon o právu shromažďovacím však účastenství svolavatele v jiných řízeních výslovně nestanoví a takový závěr nelze dovodit ani výkladem. Ostatně ani u posuzování oznámení o konání shromáždění ze strany správního orgánu zákon o právu shromažďovacím s "tradičním" správním řízením v podstatě nepočítá, což je dáno již tím, že shromáždění nepodléhá povolení. Pokud do tří pracovních dnů od oznámení shromáždění není shromáždění zakázáno, správní řízení se vůbec nekoná. Pakliže správní orgán shledá důvody k zákazu shromáždění, může shromáždění zakázat i bez dalšího projednání věci se svolavatelem (byť v některých případech se komunikace se svolavatelem bude jevit jako žádoucí - viz § 8 odst. 1 zákona o právu shromažďovacím). Proti rozhodnutí o zákazu shromáždění není ani přípustné odvolání. Skutečnou ochranu práv účastníků shromáždění (prostřednictvím jeho svolavatele) tak zákon o právu shromažďovacím vkládá do rukou správních soudů. Nelze tedy dovozovat, že by obsahoval speciální právní úpravu zajišťující účastenství svolavatele v jiných správních řízeních. Koneckonců to by v rozporu s koncepcí zákona o právu shromažďovacím v konečném důsledku vedlo k tomu, že by svolavatel nemohl proti rozhodnutí o uzavírce podat ihned správní žalobu, nýbrž by nejdříve musel podat odvolání, které nemá odkladný účinek. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že svolavatel oznámeného shromáždění není účastníkem řízení o povolení uzavírky, byť takovým rozhodnutím může dojít k zásahu do jeho základních práv.
76. Ustanovení § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích tudíž představuje taxativní výčet účastníků řízení, v důsledku čehož může nastat situace, že správním rozhodnutím o uzavírce bude zasaženo do práv osoby, která nebyla účastníkem správního řízení.
77. V obecné rovině lze tuto situaci označit za nežádoucí. Dle názoru Ústavního soudu však nejde o situaci bez dalšího protiústavní, neboť z ústavního pořádku (a konkrétně pak z článků uvedených v bodu 68 tohoto nálezu) právo na účastenství ve správním řízení nevyplývá. Z ústavního pořádku oproti tomu plyne mimo jiné právo každého na veřejné projednání věci nezávislým a nestranným soudem bez zbytečných průtahů, v jeho přítomnosti a při zachování principu rovnosti účastníků (čl. 38 odst. 2 a čl. 37 odst. 3 Listiny), právo na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy, kterým je rozhodováno o základních právech (čl. 36 odst. 2 Listiny) nebo občanských právech a závazcích (čl. 6 odst. 1 Úmluvy) a právo na účinný prostředek nápravy (čl. 13 Úmluvy). Tato práva však nejsou závěrem, že správním rozhodnutím může být zasaženo do práv osoby, která nebyla účastníkem správního řízení, dotčena.
78. Ústavní soud obdobnou otázku řešil již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/99 ze dne 27. 6. 2001, kterým byla zrušena část pátá občanského soudního řádu. Tehdejší § 250 odst. 2 občanského soudního řádu podmiňoval aktivní legitimaci k podání správní žaloby předchozím účastenstvím ve správním řízení, což v některých případech mohlo vést k situaci, kdy z práva na přístup k soudu byly vyloučeny subjekty, o jejichž právech či povinnostech bylo jednáno, případně mohly být ve svých právech rozhodnutím orgánu veřejné správy dotčeny. Takový stav byl dle názoru Ústavního soudu v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny i s požadavky plynoucími z čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť nebyl splněn požadavek, že každý, o jehož občanská práva nebo závazky jde, musí mít zaručeno právo na přístup k soudu.
79. Ústavní soud také konstatoval, že nastalou situaci by bylo možné řešit dvěma způsoby. První v úvahu připadající cestou by byla změna těch ustanovení předpisů správního práva, jež osoby, které mohou být ve svých právech dotčeny správním rozhodnutím, z účastenství na správním řízení vylučují. Jak Ústavní soud dodal, takový způsob řešení by byl efektivní, a tedy i žádoucí, neboť možnost hájit svá práva by měla být poskytnuta všem dotčeným osobám již ve správním řízení samotném. Ústavní soud však zároveň připustil, že by naznačený problém mohl být řešen derogací části věty první ustanovení § 250 odst. 2 občanského soudního řádu vyjádřené slovy "jako účastník správního řízení" - tedy zrušením podmínky účastenství ve správním řízení pro podání správní žaloby.
80. Současná právní úprava podání správní žaloby účastenstvím ve správním řízení nepodmiňuje (viz § 65 odst. 1 či § 82 odst. 1 soudního řádu správního, v praxi pak rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 157/2013-33 ze dne 18. 4. 2014; srov. i rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 6 A 82/2016-104 ze dne 16. 3. 2017, v němž byla žaloba osoby, která nebyla účastníkem správního řízení, posouzena a projednána jako žaloba proti nezákonnému zásahu). Druhé z výše uvedených řešení, jež byla nastíněna Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/99, tedy bylo naplněno, a ochrany ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 36 odst. 2 Listiny se tak může domáhat každý i tehdy, rozhodl-li se zákonodárce (např. z důvodu rychlosti či hospodárnosti) okruh účastníků daného správního řízení oproti § 27 správního řádu omezit. Prostřednictvím správního soudnictví je pak poskytnuta i možnost nápravy ve smyslu čl. 13 Úmluvy (viz k tomu blíže bod 64 tohoto nálezu).
VII./D
Povaha uzavírky pozemní komunikace
81. Dle navrhovatelů § 24 zákona o pozemních komunikacích volí nevhodnou formu rozhodnutí oproti vhodnějšímu opatření obecné povahy, které by dle jejich názoru mělo být v řízení o uzavírce vydáváno. Uvádějí, že z hlediska předmětu se fakticky jedná o opatření obecné povahy.
82. K povaze uzavírky Ústavní soud konstatuje, že samotný fakt, že určitému aktu zákonodárce přiznává povahu rozhodnutí, byť by se jako vhodnější jevila forma opatření obecné povahy, nemůže být bez dalšího protiústavní (koneckonců institut opatření obecné povahy je v českém právním řádu výslovně zakotven relativně krátkou dobu).
83. Ústavní soud se v minulosti institutem opatření obecné povahy podrobně zabýval, přičemž se přiklonil k jeho materiálnímu chápání (nález sp. zn. Pl. ÚS 14/07 ze dne 19. 11. 2008). Zároveň opakovaně konstatoval porušení základních práv stěžovatelů za situace, kdy správní soudy nepřezkoumaly jako opatření obecné povahy akt, který zasahoval do práv stěžovatelů a který materiální znaky opatření obecné povahy splňoval (např. nález sp. zn. IV. ÚS 2087/07 ze dne 29. 3. 2010). Jednalo se nicméně o případy, kdy povaha vydávaného aktu ze zákona jednoznačně nevyplývala a kdy by v případě, že by akt opatřením obecné povahy nebyl, byla značně snížena možnost soudní ochrany osob, do jejichž práv daný akt zasáhl. Tak tomu v případě § 24 zákona o pozemních komunikacích není. Napadené ustanovení totiž přiznává uzavírce výslovně formu rozhodnutí (srov. zejména odst. 4 a 5) a upravuje i postup pro jeho vydávání včetně okruhu účastníků řízení (odst. 2) a speciální úpravy pro opravné prostředky (odst. 4). Za těchto okolností a s přihlédnutím k argumentaci uvedené v části VII./C tohoto nálezu není soudní přezkum uzavírky nijak limitován a nejsou dány ani jiné důvody, které by mohly Ústavní soud vést k závěru, že rozhodnutí o uzavírce je z ústavněprávního hlediska nutno považovat za opatření obecné povahy. Lze ostatně vyjádřit pochybnost, zda by vůbec institut opatření obecné povahy byl (s ohledem na postup jeho schvalování) pro uzavírku komunikace vhodný vzhledem k potřebě reagovat uzavírkou na často náhlé a nepředvídatelné situace.
VIII.
Závěr
85. Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud podaný návrh z části zamítl podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu a z části odmítl podle § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
Autor: US