// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 02.06.2017
ÚS: Zajištění cizinců provedené bez zákonného podkladu
Zadržení cizince s nezletilými dětmi za účelem vrácení do státu vázaného přímo použitelným předpisem Evropské unie, za situace, kdy nejsou zákonem jasně, srozumitelně a určitě vymezena objektivní kritéria „vážného nebezpečí útěku“, které je podle tohoto předpisu Evropské unie podmínkou pro takový zásah do osobní svobody, je v rozporu s čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 5 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a u nezletilých dětí též s čl. 37 písm. b) Úmluvy o právech dítěte; v případě takového zadržení rodiče s nezletilými dětmi jde současně o porušení práva na rodinný život zaručeného v čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a v případě nezletilých dětí zadržené osoby též o porušení čl. 16 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 3289/14, ze dne 10. 5. 2017
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění (více ZDE):
------------------------------
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
32. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s požadavky § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
33. K napadenému zásahu správního orgánu, spočívajícímu ve zbavení osobní svobody stěžovatelů v ZZC Bělá-Jezová, je nutno uvést, že v napadeném rozhodnutí správního orgánu o zajištění stěžovatele 1) není stanoveno, v jakém zařízení pro zajištění cizinců mělo být zajištění realizováno, proto je možné na umístění do ZZC Bělá-Jezová pohlížet jako na jiný úkon správního orgánu, odlišný od napadeného rozhodnutí správního orgánu. Z tohoto hlediska by mohla s ohledem na subsidiaritu ústavní stížnosti vyvstat otázka její přípustnosti proti takovému zásahu (§ 72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu), neboť ze spisového materiálu nevyplývá, že by stěžovatelé takový zásah samostatně napadli v řízení před správními soudy (§ 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů). Jak však bylo uvedeno, stěžovatelé brojili proti umístění do ZZC Bělá-Jezová ve správní žalobě, i v kasační stížnosti, přičemž správní soudy podrobily jejich námitky přezkumu v rámci přezkumu rozhodnutí správního orgánu. V takové situaci lze mít za to, že požadavku na subsidiaritu ústavní stížnosti bylo z hlediska podmínek řízení před Ústavním soudem učiněno zadost.
34. Dále je vhodné poznamenat, že napadeným rozhodnutím správního orgánu bylo rozhodnuto o zajištění stěžovatele 1); nezletilých dětí - stěžovatelů 2) a 3) se formálně netýkalo. Všichni stěžovatelé však byli účastníky řízení před správními soudy, přičemž Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku označil skutečnost, že stěžovatelé 2) a 3) nebyli v záhlaví rozhodnutí správního orgánu o zajištění stěžovatele 1), za formálně nesprávnou, ovšem s tím, že neměla dopad na procesní práva nezletilých stěžovatelů, resp. vliv na věcnou správnost tohoto rozhodnutí.
V.
Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
V.1
Zákonnost zbavení osobní svobody cizinců
V.1.A
Obecná východiska a principy
35. Judikatura Ústavního soudu dovodila, že ochrana osobní svobody zaujímá v katalogu základních lidských práv místo z nejvýznamnějších, a je mimořádně důležité, aby splnění všech zákonem stanovených podmínek pro omezení tohoto práva bylo zvláště uvážlivě zkoumáno, a možnosti jejich uplatnění byly vykládány restriktivně [nález ze dne 16. 4. 2015 sp. zn. III. ÚS 2569/14 (N 82/77 SbNU 191), všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz]. Přitom je třeba respektovat i závazky, které pro Českou republiku v této oblasti plynou z mezinárodního práva (čl. 1 odst. 2 Ústavy).
36. Judikatura ESLP uznává nepopiratelné a suverénní právo států kontrolovat vstup a pobyt cizinců na svém území (rozsudek ve věci Amuur proti Francii ze dne 25. 6. 1996, stížnost č. 19776/92, § 41). Dokumenty OSN, Rady Evropy i Evropské unie připouštějí zbavení osobní svobody v imigračním kontextu. Podle Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále také "Pakt") je imigrační detence akceptovatelným prostředkem státu ve vztahu k cizincům neoprávněně pobývajícím na jeho území, zejména hrozí-li nebezpečí útěku cizince nebo jeho nedostatečná spolupráce (rozhodnutí Výboru OSN pro lidská práva ze dne 18. 7. 2011 ve věci Stefan Lars Nystrom proti Austrálii, stížnost č. 1557/2007, bod 7.3). Podle Úmluvy je detence cizinců jako nástroj regulace státu v oblasti imigrační politiky, za předpokladu naplnění požadavků na ochranu lidských práv, přípustnou výjimkou z práva na osobní svobodu (Amuur proti Francii, cit. výše, § 41, či rozsudek velkého senátu ze dne 15. 11. 1996 ve věci Chahal proti Spojenému království, stížnost č. 22414/93, § 73).
37. Podmínkou tohoto zásahu je podle Paktu, Úmluvy i Listiny na prvním místě jeho zákonný podklad. Podle Úmluvy musí navíc norma dovolující zbavení svobody splňovat i kvalitativní podmínky, jdoucí nad rámec prosté vnitrostátní zákonnosti. Musí být dostatečně přesný a předvídatelný, aby mohl stěžovatel do jisté míry dohlédnout následky svého počínání (rozsudek velkého senátu ze dne 15. 12. 2016 ve věci Khlaifia a ostatní proti Itálii, stížnost č. 16483/12, § 91-92). Na předvídatelnost a další kvality příslušné právní úpravy klade důraz i Pakt (Obecný komentář Výboru OSN pro lidská práva č. 35 k čl. 9 Paktu ze dne 30. 10. 2014 č. CCPR/C/GC/35 - dále jen "Obecný komentář k čl. 9 Paktu").
38. Bez ohledu na to, z jakého konkrétního důvodu k detenci cizince dochází, rozhodnutí o takovém opatření nesmí podle Paktu, Úmluvy ani Listiny vykazovat znaky svévole. Podle Úmluvy je pojem svévole (arbitrárnost) vnímán šířeji než pouhý rozpor s vnitrostátním
právem - zbavení svobody může být zákonné, avšak zároveň nepřípustně svévolné. Místo a podmínky detence mají být adekvátní tomu, že se takové opatření neuplatňuje na pachatele trestných činů, přičemž doba zajištění nesmí překročit přiměřenou délku nezbytnou k dosažení sledovaného cíle (rozsudek velkého senátu ze dne 29. 1. 2008 ve věci Saadi proti Spojenému království, stížnost č. 13229/03, § 67-74, či rozsudek velkého senátu ze dne 19. 5. 2016 ve věci J. N. proti Spojenému království, stížnost č. 37289/12, § 77-82).
39. Pakt zároveň vyžaduje, aby bylo zbavení osobní svobody v rámci kontroly imigrace nezbytné a přiměřené ve světle konkrétních okolností (Obecný komentář k čl. 9 Paktu; rozhodnutí F. K. A. G. proti Austrálii ze dne 20. 8. 2013, stížnost č. 2094/2011). Na princip nezbytnosti a proporcionality klade důraz i Listina základních práv Evropské unie, dle jejíhož čl. 52 mohou být omezení práv uznaných listinou zavedena při dodržení zásady proporcionality pouze tehdy, pokud jsou nezbytná. I podle znění nařízení Dublin III je v případě cizinců přemísťovaných do členského státu Evropské unie, jenž je příslušný k posouzení jejich žádosti o mezinárodní ochranu, případné zbavení svobody nutno podrobit principům proporcionality a vyloučit nejdříve užití jiných, mírnějších donucovacích opatření.
40. Na zajištění dětí v imigračním kontextu jsou kladeny ještě přísnější požadavky s ohledem na vůdčí princip nejlepšího zájmu dítěte podle čl. 3 Úmluvy o právech dítěte. Ta nad rámec výše řečeného požaduje, aby ke zbavení osobní svobody bylo přistoupeno jako ke krajnímu opatření na nejkratší nutnou dobu. Přítomnost dětí doprovázejících své rodiče v zařízení pro zajištění cizinců bude v souladu s čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy jen tehdy, pokud vnitrostátní orgány prokáží, že k tomuto krajnímu řešení přistoupily až poté, co s ohledem na konkrétní individuální okolnosti případu ověřily, že jiné opatření, které méně zasahuje do osobní svobody, není možné přijmout (rozsudek ve věci A. B. a ostatní proti Francii ze dne 12. 7. 2016, stížnost č. 11593/12, § 123; rozsudek ve věci R. K. a ostatní proti Francii ze dne 12. 7. 2016, stížnost č. 68264/14, § 85, a rozsudek ve věci R. M. a ostatní proti Francii ze dne 12. 7. 2017, stížnost č. 33201/14, § 86). Tento požadavek je obsažen i v čl. 11 přijímací směrnice, na který odkazuje čl. 28 odst. 4 nařízení Dublin III. Podle přijímací směrnice musí dále zajištění nezletilých osob trvat co nejkratší dobu, a musí být vyvinuto veškeré úsilí o jejich propuštění a umístění do vhodného ubytovacího zařízení vhodného pro nezletilé osoby.
V.1.B
Vlastní posouzení merita věci
41. Co se týče stěžovatelů 2) a 3), Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí shledal, že jejich ubytováním v ZZC Bělá-Jezová nedošlo ke zbavení jejich osobní svobody, a nemohlo tak dojít k porušení čl. 5 ani čl. 8 Úmluvy. Ústavní soud má za to, že jakkoli napadeným rozhodnutím správního orgánu byl výslovně zajištěn pouze stěžovatel 1), stejné účinky mělo toto rozhodnutí i na nezletilé stěžovatele, neboť v jeho důsledku došlo k jejich umístění
do ZZC Bělá-Jezová. Jestliže k zajištění rodiče nezletilých cizinců nebyla ze strany správního orgánu shledána žádná alternativa, ve vztahu k pobytovému režimu svých dětí předškolního věku neměl zajištěný stěžovatel 1) právo volby. Nezletilí stěžovatelé byli tedy za této situace nuceni sdílet stejný režim jako jejich zajištěný otec. Došlo tím tedy de facto k zbavení osobní svobody stěžovatelů 2) a 3). Ke stejnému závěru dospěl i ESLP ve výše citovaných rozsudcích ve věci A. B. a ostatní proti Francii (§ 122), R. K. a ostatní proti Francii (§ 84) či R. M. a ostatní proti Francii (§ 85), všechny cit. výše.
42. Nejvyšší správní soud nepovažoval námitku zbavení osobní svobody nezletilých "ubytovaných" v ZZC Bělá-Jezová společně se stěžovatelem 1), s odkazem na § 140 zákona o pobytu cizinců, za jakkoli relevantní. Byť toto ustanovení teoreticky umožňuje nezletilým opustit zařízení po písemném souhlasu zákonného zástupce, v konkrétní situaci stěžovatelů 2) a 3), v předškolním věku, bez prostředků a příbuzných v České republice, se tato záruka ukazuje jako iluzorní. Podmínky života nezletilých by mohly jít k tíži jejich zákonného zástupce pouze tehdy, kdyby měl možnost a schopnost o nich rozhodovat. Tu však reálně v okamžiku svého zajišťování neměl. Byl to správní orgán, který předurčil životní podmínky stěžovatelů 2) a 3) na dalších 50 dní a který si byl rodinné situace stěžovatele 1) vědom, jak vyplývá z obsahu jeho rozhodnutí. V praxi to znamenalo umístění nezletilých do uzavřeného prostoru a pod dohled bezpečnostní služby. Ani přístup do dětského centra, nacházejícího se v samostatné budově, mimo "vycházkové prostory ubytovacích objektů", nemohl být zcela volný a bez doprovodu, jak plyne z odpovědi SUZ ze dne 26. 6. 2015 na zprávu VOP (dostupné na http://www.ochrance.cz).
43. Za situace, kdy rodič "ubytovaných" stěžovatelů neměl reálnou možnost zajistit péči o své děti jiným způsobem, nelze než umístění stěžovatelů 2) a 3) do ZZC Bělá-Jezová vnímat jako zbavení jejich osobní svobody, k čemuž došlo následkem napadeného rozhodnutí správního orgánu o zajištění stěžovatele 1). Orgány rozhodující o jeho zajištění jakožto rodiče doprovázejícího své nezletilé děti, se nemohly poukazem na "ubytovací konstrukci" dle § 140 zákona o pobytu cizinců vyhnout povinnosti přizpůsobit zbavení osobní svobody stěžovatelů 2) a 3) požadavkům vyplývajícím z jejich zranitelnosti. Ústavní soud tak konstatuje, že k zbavení osobní svobody stěžovatelů fakticky došlo, jakkoli si je vědom toho, že to byl stěžovatel, který porušil právní předpisy a opustil bez prostředků zemi, kde požádal o azyl. V této konkrétní situaci již bylo každé řešení "špatné", neboť stěžovatel 1) se rozhodl, aby jeho děti zůstaly s ním, což je v této situaci pochopitelné (sub 42). Dodatečné hodnocení jiných řešení a jejich důsledků, je již pouze hypotetické, když v případě dětí ve věku tří a šesti let je stěží představitelné vyjádření jejich nesouhlasu s ubytováním, a současně dosažení souhlasu stěžovatele 1), tedy jejich otce s tím, aby zařízení opustily, jak to umožňuje § 140 odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
44. Co se týče zákonného podkladu napadeného rozhodnutí správního orgánu, bylo vydáno na základě § 129 odst. 1 ve spojení s § 129 odst. 3 zákona o pobytu cizinců za účelem předání stěžovatele 1) podle přímo použitelného právního předpisu (nařízení Dublin III), protože neoprávněně vstoupil na území České republiky, když ani nebylo možné předání uskutečnit ve lhůtě do 48 hodin. Na hladkém předávání státních příslušníků třetích zemí do členských států Evropské unie příslušných k posuzování jejich žádosti o mezinárodní ochranu záviselo (rozhodně ještě v roce 2014) fungování společného evropského azylového systému. Tyto procedury však nemohou probíhat na úkor základních práv předávaných osob.
45. Nařízení Dublin III, jímž se mechanismus předávání řídí, klade v čl. 28 odst. 2 jako podmínku zajištění cizinců za účelem přemístění/předání také "existuje-li vážné nebezpečí útěku na základě každého jednotlivého případu". Podle čl. 2 písm. n) nařízení Dublin III se mají důvody pro podezření z nebezpečí útěku zakládat na objektivních kritériích vymezených právními předpisy. Podmínku vážného nebezpečí útěku, natož její jednotlivá kritéria, však zákon o pobytu cizinců ani jiný zákonný předpis v době zajišťování stěžovatelů neobsahoval, teprve novela zákona o pobytu cizinců provedená zákonem č. 314/2015 Sb. s účinností od 18. 12. 2015, vložila do § 129 zákona o pobytu cizinců nový odstavec 4, zavádějící požadavek podezření z vážného nebezpečí útěku pro zajištění za účelem předání a jeho definiční znaky, když stanovila, že zajištění cizince za účelem jeho předání do státu vázaného přímo použitelným předpisem Evropské unie je možné "pouze pokud existuje vážné nebezpečí útěku. Za vážné nebezpečí útěku se zejména považuje, pokud cizinec pobýval na území neoprávněně, vyhnul se již dříve předání do státu vázaného přímo použitelným předpisem Evropské unie, nebo se pokusil o útěk anebo vyjádřil úmysl nerespektovat pravomocné rozhodnutí o přemístění do státu vázaného přímo použitelným předpisem Evropské unie nebo pokud je takový úmysl zjevný z jeho jednání. Za vážné nebezpečí útěku se dále považuje, pokud cizinec, který bude předán do státu vázaného přímo použitelným předpisem Evropské unie přímo nesousedícího s Českou republikou, nemůže oprávněně samostatně do tohoto státu cestovat a nemůže uvést adresu místa pobytu na území.".
46. Správní orgán v napadeném rozhodnutí v roce 2014 k takovému závěru o "vážném nebezpečí útěku" stěžovatele 1) dospěl, a důkladně, přesvědčivě a podrobně je zdůvodnil (viz na s. 2 až 4). Šlo však o jeho výklad čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III, který však definici takových kritérií spojoval s jejich vymezením v právním předpise, což v podmínkách České republiky a jejího ústavního pořádku znamenalo vymezení výslovně v zákoně, nikoli jen v rozhodovací, byť i ustálené správní či soudní praxi. Do souladu s ústavními kautelami se tak rozhodnutí správního orgánu dostalo až ex post.
47. Pochybnosti o tom, zda absence zákonem (a ne pouhou judikaturou, popř. odůvodněním správního rozhodnutí), stanovených objektivních kritérií definujících vážné nebezpečí útěku, představuje dostatečný právní základ pro zajištění, vedly Nejvyšší správní soud v obdobném případě k tomu, že předložil Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku. Proto Ústavní soud vyčkal na výsledek tohoto řízení vedeného pod sp. zn. C-528/15. Dne 15. 3. 2017 vydal Soudní dvůr rozsudek, ve kterém konstatoval: "Článek 2 písm. n) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, ve spojení s jeho čl. 28 odst. 2, musí být vykládány v tom smyslu, že členským státům ukládají povinnost stanovit obecně závazným právním předpisem objektivní kritéria, na nichž se zakládají důvody, pro které je možné se domnívat, že žadatel o mezinárodní ochranu, s nímž je vedeno řízení o přemístění, může uprchnout. Absence takového právního předpisu má za následek neaplikovatelnost čl. 28 odst. 2 tohoto nařízení." Tento rozsudek je nyní důsledně respektován judikaturou Nejvyššího správního soudu (již devět rozhodnutí jako např. rozsudky ze dne 22. 3. 2017 č. j. 6 Azs 14/2016-41; ze dne 31. 3. 2017 č. j. 2 Azs 208/2015-74; ze dne 30. 3. 2017 č. j. 4 Azs 227/2015-58; ze dne 30. 3. 2017 č. j. 4 Azs 260/2015-32).
48. Podle Ústavního soudu tento závěr plně dopadá i na situaci stěžovatelů. Ustanovení § 129 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 17. 12. 2015 nesplňovalo požadavek na zákonnou definici důvodů pro zajištění takového cizince. Správní soudy tak pominuly problematiku zákonného zakotvení předpokladů pro zajištění a s tím související ústavněprávní otázky. Stěžovatelé však na ně ve svých podáních upozorňovali, navíc měly správní soudy povinnost se jimi ex offo zabývat (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008 č. j. 2 As 9/2008-77).
49. Vzhledem k absenci náležitého zákonného podkladu pro zajištění stěžovatelů jako primárního předpokladu pro zásah do práva na osobní svobodu dospěl Ústavní soud k závěru, že bylo porušeno právo stěžovatelů na osobní svobodu podle čl. 8 odst. 2 Listiny a čl. 5 odst. 1 Úmluvy a v případě stěžovatelů 2) a 3) také podle čl. 37 písm. b) Úmluvy o právech dítěte. Není proto potřeba dále zkoumat, do jaké míry splňovalo zbavení stěžovatelů jejich osobní svobody další požadavky kladené ústavním pořádkem.
V.2
Dopad zajištění v ZZC Bělá-Jezová na rodinný život stěžovatelů
50. Má-li být zásah do práva na rodinný život přípustný, musí mít zákonný podklad, sledovat legitimní účel a být ve vztahu přiměřenosti k danému účelu (nález ze dne 15. 12. 2015 sp. zn. I. ÚS 1587/15; A. B. a ostatní proti Francii, cit. výše). Úmluva o právech dítěte zapovídá svévolný zásah do soukromého života či rodiny, přičemž vyloučení svévole zahrnuje i požadavek na zákonnost zásahu.
51. Není sporu o tom, že vztah mezi stěžovateli lze považovat za rodinný život. Stejně tak nelze mít pochyb o tom, že do rodinného života stěžovatelů bylo v důsledku jejich zajištění zasaženo, přinejmenším se stěžovatelé museli podrobit režimu ZZC Bělá-Jezová (viz ale sub 43) včetně eskortování nebo nemožnosti uzamknout vlastní pokoj. Tato situace, tedy nedostatečný právní základ zásahu do rodinného života, je jen důsledkem závěru, k jakému Ústavní soud dospěl při posuzování zbavení osobní svobody. Proto porušilo rozhodnutí o zajištění stěžovatelů (a jeho následný přezkum) právo stěžovatelů na rodinný život v rozporu s čl. 10 odst. 2 Listiny, čl. 8 Úmluvy a v případě nezletilých stěžovatelů 2) a 3) také čl. 16 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte.
52. Aniž by dále Ústavní soud přistupoval k plnému hodnocení nezbytnosti a přiměřenosti zásahu, na okraj se vyjádří k nezbytnosti vyčerpání jiných alternativ k zajištění. Správní orgán vyloučil v případě stěžovatelů obě dvě alternativy zajištění nabízené § 123b odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Tento závěr aprobovaly též správní soudy s tím, že na stěžovatele se jakožto cizince, kteří neoprávněně vstoupili na území České republiky, vztahuje zákon o pobytu cizinců, tudíž není možné využít jiné alternativy ke zbavení osobní svobody stěžovatelů než ty, které jsou výslovně uvedeny v § 123b odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Správní soudy vyloučily, že by stěžovatelé mohli být umístěni do přijímacího nebo pobytového střediska pro žadatele o mezinárodní ochranu s volnějším režimem, protože nejsou žadateli o mezinárodní ochranu v České republice. Správní orgán podle nich ani není oprávněný rozhodnout o tom, že by zajišťované osoby mohly být v těchto zařízeních umístěny.
53. V této souvislosti (otázka volby umístění rodiče s nezletilými dětmi) Ústavní soud nemohl přehlédnout i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2015 č. j. 1 Azs 39/2015-59, dle něhož navzdory tvrzením správního orgánu a krajského soudu dochází k umísťování zajištěných cizinců do pobytového střediska a později i k umístění samotných žalobců v dané věci. Ve světle toho, že se umístění do přijímacího střediska ukázalo jako faktická alternativa k umístění v zařízení pro zajištění cizinců, měl se jí správní orgán dle Nejvyššího správního soudu zabývat, případně ji měl zvážit krajský soud k námitce žalobců. V tomto případě Nejvyšší správní soud zrušil žalované rozhodnutí krajského soudu právě proto, že opomenul posoudit alternativní řešení k umístění nezletilé žalobkyně s jejími rodiči.
V.3
Podmínky zajištění v ZZC Bělá-Jezová
V.3.A
Obecná východiska a principy
54. Stěžovatelé 2) a 3) namítali též špatné zacházení, které označili za porušení práva nebýt mučen nebo podroben krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání zaručenému čl. 3 Úmluvy, čl. 7 odst. 2 Listiny a čl. 37 písm. a) Úmluvy o právech dítěte, k němuž mělo dojít s ohledem na podmínky v místě detence a dobu jejího trvání. Aby bylo vůbec možné se zabývat špatným zacházením ve smyslu čl. 3 Úmluvy, musí napadené zacházení překročit minimální úroveň závažnosti. Její posouzení je relativní a závisí na všech okolnostech případu, jako je délka zacházení, jeho fyzické a psychické dopady na oběti, a v některých případech také na pohlaví, věku či zdravotním stavu oběti. Se zbavením osobní svobody je nevyhnutelně spojena jistá míra utrpení či ponížení, stát proto musí zajistit, aby podmínky zbavení osobní svobody respektovaly lidskou důstojnost a aby osoby zbavené svobody nebyly vystaveny tísni nebo strádání o intenzitě přesahující nevyhnutelný stupeň utrpení, který je s detencí spojen a je jí vlastní (Khlaifia a ostatní proti Itálii, cit. výše,
§ 159-160, v obecné rovině k zranitelnosti dětí viz dále závěry mezinárodních orgánů uvedené sub 10 a 11).
55. Z judikatury ESLP, týkající se podmínek rodin s nezletilými dětmi v detenci, vyplývá, že ke shledání porušení čl. 3 Úmluvy může dojít působením tří faktorů: nízkého věku dětí, délky zajištění a neuzpůsobeného typu zařízení. Dále ESLP dovozuje, že z čl. 3 Úmluvy vyplývá pro státy povinnost poskytnout dětem ochranu přijetím adekvátních opatření. Navíc je třeba mít na paměti extrémní zranitelnost dětí, která převáží nad jejich právním postavením osob, jež vstoupily na území státu nelegálně (A. B. a ostatní proti Francii, § 110; R. K. a ostatní proti Francii, § 67, či R. M. a ostatní proti Francii, § 71, všechny cit. výše, sub 40 a 41). Např. v rozsudku ze dne 12. 7. 2016 ve věci R. C. a V. C. proti Francii, stížnost č. 76491/14, se ESLP zabýval zařízením pro zajištění cizinců v Toulouse-Cornebarrieu, které je určeno pro zajišťování rodin s dětmi a je jejich potřebám dobře materiálně uzpůsobeno (nepřetržitá zdravotní péče, přebalovací pulty, vlastní sociální zařízení na pokojích). Hlavní výhradou vůči němu byla zvýšená úroveň hluku z nedalekého letiště a častého hlášení v reproduktorech. Za těchto okolností dospěl ESLP k závěru o porušení čl. 3 Úmluvy s ohledem na věk a tíseň, prohlubující se v důsledku plynutí času, v případě dvouletého dítěte zajištěného na dobu 18 dní.
56. Ve dnech 1. až 10. 4. 2014 navštívil ZZC Bělá-Jezová Evropský výbor pro zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (dále také "CPT"). Ve své zprávě z návštěvy poznamenal, že v ZZC Bělá-Jezová byly materiální podmínky zajištění obecně uspokojivé. Uznal úsilí vynaložené vedením k uspokojení zvláštních potřeb dětí a k tomu, aby jim byly umožněny volnočasové aktivity a možnost vzdělání. Povšiml si "místnosti školkového typu" vybavenou hračkami, pomůckami ke kreslení, malování a šití, přehrávačem CD a klavírem a venkovního hřiště s pískovištěm, skluzavkou a houpačkou, přístupného po dobu dvou až čtyř hodin ve všední dny za přítomnosti vychovatele.
57. I přes výše uvedené CPT zdůraznil, že umístění nezletilých, doprovázejících rodiče v detenčních zařízeních, může mít negativní psychologické důsledky pro vývoj dítěte, zvlášť v útlém věku. K jejich umístění s rodiči by proto mělo být dle zprávy z návštěvy přistoupeno jako k poslední možnosti, za výjimečných okolností, a nelze-li se tomu vyhnout, tak by mělo trvat nejkratší možnou dobu.
V.3.B
Vlastní posouzení merita věci
58. Ústavní soud předesílá, že pro posouzení věci je rozhodující, jakým podmínkám byli stěžovatelé vystaveni v době svého zajištění, nelze zohlednit případné změny v podmínkách, k nimž následně mohlo dojít v důsledku kontrolních návštěv (viz výše). ZZC Bělá-Jezová je zařízením, jež primárně slouží k zajištění cizinců pro účely správního vyhoštění. S přítomností dětí, resp. rodin s dětmi, v tomto zařízení se nicméně počítá v zákoně o pobytu cizinců, což se odráží v povinnostech brát ohled na různé věkové kategorie při nabídce kulturního, sportovního a dalšího vyžití, či při odděleném umísťování nezletilých. Z informací o konkrétních podmínkách v tomto zařízení, jak byly popsány výše, lze vypozorovat snahu o reflexi potřeb dětí (vnitřní dětské centrum, venkovní hřiště, výlet dětí mimo zařízení). Z popisu podmínek zařízení, jak jej podala zpráva VOP a správní orgán, jež si v podstatných aspektech neodporují (na rozdíl od hodnocení vlivu na nezletilé stěžovatele), nelze podle názoru Ústavního soudu usuzovat na to, že jsou bez dalšího natolik nevyhovující, že bude pobyt dětí v tomto zařízení vždy představovat špatné zacházení. Je však zřejmé, že celková atmosféra v zajišťovacím zařízení bude zejména s ohledem na nutná bezpečnostní opatření, bez ohledu na snahu přizpůsobit prostředí dětem, nutně velmi odlišná od zařízení, které primárně není určeno ke zbavení osobní svobody.
59. S konkrétními případy stěžovatelů 2) a 3) byla nejblíže seznámena návštěva CPT, která se v ZZC Bělá-Jezová pohybovala v době jejich zajištění, a přímo je ve své zprávě zmiňuje. Přestože vůči ZZC Bělá-Jezová směřoval CPT jisté výtky, celkově zpráva nevypovídá o podmínkách, které by bylo možno hodnotit jako špatné zacházení. Kdyby stěžovatelé skutečně byli takovým podmínkám vystaveni, nebo by na ně upozorňovali, Výbor CPT by na to jistě ve své zprávě upozornil.
60. Ústavní soud si je vědom aktuální judikatury ESLP, rozebírající podmínky zajištění nezletilých osob, na niž poukazovala veřejná ochránkyně práv (sub 34). Skutkové okolnosti, za něž byla francouzská vláda kritizována, zejména nadměrná hlučnost ve venkovních i vnitřních prostorách, se však značně liší od prostředí lesů poblíž CHKO Kokořínsko, obklopujících
ZZC Bělá-Jezová. Ústavní soud vede v patrnosti i předběžná opatření ESLP vůči České republice (sub 34), ta však reagují na jiné časové období než na situaci, v níž se nacházeli stěžovatelé. V žádném případě proto nemohl Ústavní soud přisvědčit tvrzením stěžovatelů, která měla prokazovat naplnění skutkové podstaty nelidského, krutého či ponižujícího zacházení, jak je jako absolutní pravidlo formuluje čl. 7 odst. 2 Listiny. Přestože Ústavní soud neshledává délku zajištění stěžovatelů 2) a 3) ve věku tří a šesti let v ZZC Bělá-Jezová optimálním řešením, za daných konkrétních okolností případu se nemohl ztotožnit s návrhem, aby jejich zajištění a zacházení s nimi v tomto zařízení a v tomto časovém období bylo hodnoceno jako porušení čl. 3 Úmluvy, čl. 7 odst. 2 Listiny a čl. 37 písm. a) Úmluvy o právech dítěte formou mučení nebo formou krutého, nelidského či ponižujícího zacházení. V tomto bodě je ústavní stížnost zjevně neopodstatněná.
VI.
Závěry
61. Na závěr Ústavní soud ještě jednou podtrhuje, že rozhodoval o postupu orgánů veřejné moci České republiky v situaci, jaká byla v období březen až květen 2014, což vzal v úvahu při hodnocení konkrétních poměrů stěžovatelů a reálných možností orgánů veřejné moci České republiky v uvedené době (ve srovnání se situací v roce 2015 a v současnosti).
62. Ústavní soud uzavírá, že správní orgán a správní soudy zbavily stěžovatele osobní svobody v rozporu s čl. 8 odst. 1 a 2 Listiny, čl. 5 odst. 1 Úmluvy a v případě nezletilých stěžovatelů 2) a 3) také s čl. 37 písm. b) Úmluvy o právech dítěte. Absence zákonného podkladu vede i k závěru o porušení práva na ochranu stěžovatelů před neoprávněným zasahováním do rodinného života dle čl. 10 odst. 2 Listiny, čl. 8 Úmluvy a v případě nezletilých stěžovatelů také podle čl. 16 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte.
63. Ústavní soud proto podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnosti vyhověl a napadená rozhodnutí podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil. Takto rozhodl bez ústního jednání, neboť měl za to, že od něho nelze očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).
64. Ve zbývající části pak Ústavní soud odmítl ústavní stížnost pro zjevnou neopodstatněnost podle ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
65. Ústavní soud nevyhověl žádosti o přednostní projednání stížnosti, neboť zajištění stěžovatelů na území České republiky pominulo dne 5. 5. 2014, čili ještě před podáním ústavní stížnosti. Žádost proto nesplňovala podmínku naléhavosti dle § 39 zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
Autor: US