// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 19.08.2016
ÚS: Zadostiučinění za nepřiměřenou délku řízení
Odvolací soud své závěry opřel o dva argumenty. Podle prvního stěžovatelka ani netvrdila žádnou nemajetkovou újmu. Podle druhého jí jako čtyřletému dítěti žádná nemohla vzniknout. Tím se snažil odlišit i od závěrů nálezu sp. zn. III. ÚS 197/15, v němž si na protiústavní postup obecných soudů stěžovala dospělá osoba.
S těmito závěry se ovšem Ústavní soud s ohledem na popsané ústavněprávní principy nemůže ztotožnit. Obecné soudy požadovaly v podstatě jen po stěžovatelce tvrzení o vzniku nemajetkové újmy za situace, kdy o existenci nesprávného úředního postupu, spočívajícího v existenci nepřiměřené délky řízení, nebylo pochyb. Opomenuly však vyžadovat na Ministerstvu vnitra, aby uvedlo skutečnosti vylučující vznik újmy, jejíž existence je dána již samotným tvrzením poškozeného v souvislosti se zjištěním, že řízení bylo vedeno nepřiměřeně dlouho. Postačilo jim, že Ministerstvo vnitra pouze představilo svůj názor, že samotné konstatování porušení práva by bylo dostatečným zadostiučiněním.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. II.ÚS 19/16, ze dne 1. 8. 2016
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I. Rekapitulace průběhu řízení a obsahu ústavní stížnosti
1. Ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 4. 1. 2016, stěžovatelka napadla rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 1. 10. 2015 č. j. 64 Co 155/2015-60, kterým bylo zamítnuto její odvolání proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 24. 11. 2014 č. j. 5 C 143/2014-33. Soud prvního stupně zamítl žalobu stěžovatelky ze dne 14. 3. 2014 proti České republice - Ministerstvu vnitra (dále jen "Ministerstvo vnitra"), kterou se stěžovatelka domáhala, aby soud žalovanému uložil zaplatit jí přiměřené zadostiučinění v částce 25 000 Kč za způsobenou nemajetkovou újmu. Stěžovatelka v ústavní stížnosti navrhuje zrušení obou rozsudků pro porušení práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
2. Stěžovatelka se dne 4. 4. 2013 obrátila na Ministerstvo vnitra se žádostí o poskytnutí přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu podle § 31a zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o odpovědnosti státu"). Přiměřeného zadostiučinění se domáhala kvůli průtahům v řízení o její žádosti o povolení trvalého pobytu podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pobytu cizinců"). Řízení o této její žádosti bylo zahájeno dne 7. 5. 2012. Správní orgán ve lhůtě pro rozhodnutí o její žádosti, která podle § 169 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců činí 60 dnů, nerozhodl a neučinil žádný úkon. Po předchozí neúspěšně žádosti o vydání rozhodnutí se stěžovatelka obrátila na Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců jako nadřízený správní orgán. Ta dne 8. 11. 2012 vydala opatření proti nečinnosti a nařídila správnímu orgánu prvního stupně ve lhůtě 30 dnů rozhodnout. Po výzvě k odstranění vad žádosti, kterou stěžovatelka ve stanovené lhůtě splnila, však správní orgán ani v dodatečné lhůtě nerozhodl. Stěžovatelce byl trvalý pobyt udělen až 11. 5. 2013, tedy více než jeden rok po podání žádosti. Ministerstvo vnitra stěžovatelce sdělilo, že sice došlo ke splnění zákonných předpokladů vedoucích ke vzniku nároku na přiměřeného zadostiučinění, na jeho poskytnutí v penězích ovšem nárok nemá.
3. Soud prvního stupně konstatoval, že se správní orgán prvního stupně dopustil nesprávného úředního postupu, protože nedodržel zákonnou lhůtu pro vyřízení žádosti. Považoval však za dostatečné zadostiučinění poskytnutí omluvy, resp. konstatování porušení práva na spravedlivý proces. Současně uvedl, že stěžovatelka netvrdila a ani neprokázala, že by jí a její rodině vznikla jakákoliv morální či majetková újma. Po celou dobu pobývala na území České republiky a nedošlo ani k jiným omezením.
4. Podle odvolacího soudu bylo nesporné, že řízení o žádosti žalobkyně o povolení k trvalému pobytu probíhalo nepřiměřeně dlouhou dobu. Se stěžovatelkou souhlasil v tom, že samotná nepřiměřená délka řízení způsobuje nemajetkovou újmu, kterou není třeba prokazovat. To však neznamená, že nemusí být tvrzena. Nemajetková újma, tedy subjektivně pociťovaný dopad nepříznivých následků způsobených nepřiměřeně dlouhým řízením, musí být tvrzena alespoň stručným vysvětlením psychického stavu, případně dopadu do životní situace poškozeného, přičemž náhrada nemajetkové újmy má sloužit právě ke kompenzaci nepříznivého psychického stavu způsobeného poškozenému délkou řízení (srov. stanovisko Nejvyššího soudu sp. zn. Cpjn 206/2010). Stěžovatelka ale v žalobě žádné skutečnosti týkající se její nemajetkové újmy netvrdila. Podle odvolacího soudu si lze těžko bez podobných tvrzení představit nemajetkovou újmu čtyřleté stěžovatelky. Ani ze správního spisu se žádné skutečnosti v tomto směru nepodávají. Stěžovatelka odkazovala na nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 197/15 ze dne 23. 4. 2015. Přehlíží však, že v uvedeném řízení náhradu nemajetkové újmy za nepřiměřeně dlouhé správní řízení uplatňovala dospělá osoba, která v důsledku řízení o žádosti o povolení k trvalému pobytu trvajícího dva roky nemohla získat zaměstnání, resp. postavení spojené s vyšším stupněm práv. Jde tedy o situaci, kterou nelze srovnávat s případem nezletilé žalobkyně v tomto řízení.
5. Stěžovatelka v ústavní stížnosti dovozuje porušení svých ústavně zaručených práv ze skutečnosti, že obecné soudy považovaly za dostatečné zadostiučinění omluvu. Podle soudu prvního stupně tu nebyly dány výjimečné okolnosti. Odvolací soud pak své závěry opřel o argument, že stěžovatelka neutrpěla psychickou újmu, resp. tuto netvrdila; navíc na ni jako na nezletilé dítě nemohly průtahy v řízení mít jakýkoliv dopad. Tyto závěry jsou v rozporu se stávající judikaturou k otázce zadostiučinění a odškodňování za průtahy. Z gramatického výkladu § 31a zákona o odpovědnosti státu neplyne, že by nemajetková újma mohla (měla) být nahrazována finančně jen ve výjimečných případech (je-li obzvlášť závažná), či pokud je dána "přidaná hodnota" újmy na psychickém stavu apod. Citované ustanovení naopak říká, že k závažnosti nemajetkové újmy se přihlíží při stanovení výše zadostiučinění. Jinými slovy, je-li újma závažnější, je zadostiučinění v penězích vyšší. Názor soudu, že zadostiučinění v penězích se přiznává jen výjimečně, nemá oporu ani v důvodové zprávě k předmětnému ustanovení. Z důvodové zprávy k § 31a zákona o odpovědnosti státu totiž plyne, že zadostiučinění v penězích je prostředkem kompenzace za porušení práv a má se v penězích pravidelně spíše přiznávat, nežli naopak.
6. Obdobné závěry pak plynou i z judikatury (viz nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 862/10 ze dne 19. 5. 2010 či sp. zn. I. ÚS 562/11 ze dne 21. 6. 2011). Obdobně se k zadostiučinění za excesivní délku řízení vyjádřil i Nejvyšší soud v rozsudku sp. zn. 30 Cdo 1209/2009 ze dne 24. 9. 2010, podle kterého: "Přiměřené zadostiučinění ve smyslu § 31a zákona č. 82/1998 Sb. není preventivním nástrojem proti nepřiměřené délce soudního řízení, naopak poskytuje následnou kompenzaci za již vzniklou újmu, a je tedy žádoucí, aby bylo poskytováno rychle, v zásadě v penězích a v dostatečné výši." Argumentace soudů v nyní posuzované věci tak nemá oporu v relevantní judikatuře a míjí se se smyslem institutu zadostiučinění, které bylo zavedeno jako kompenzace porušení práv zejména v důsledku bohaté judikatury Evropského soudu pro lidská práva k porušování práva na spravedlivý proces podle čl. 6 Úmluvy. Soudy přitom žádné argumenty opaku či odkazy na odlišnou judikaturu v odůvodněních svých rozsudků nenabídly a odvolací soud s odkazem na stanovisko Nejvyššího soudu Cpjn 206/2010 tvrdí, že náhrada nemajetkové újmy má sloužit ke kompenzaci nepříznivého psychického stavu. Tento závěr ale z předmětného stanoviska dle stěžovatelky vůbec nevyplývá. Naopak v něm Nejvyšší soud doslova uvádí, že "Náhrada nemateriální újmy má sloužit ke kompenzaci stavu nejistoty, do níž byl poškozený v důsledku nepřiměřené délky vedeného řízení uveden a v níž byl tak udržován."
7. Zcela nesrozumitelné je tvrzení odvolacího soudu, že stěžovatelka nemajetkovou újmu v žalobě netvrdila. Soud prvního stupně ani neuvedl jakékoliv kritérium, podle kterého učinil závěr, že porušení práva stěžovatelky není dostatečně závažné a je tudíž dostačující omluva. Až odvolací soud pak nově přichází se závěrem, že stěžovatelka je nezletilá a tudíž se jí průtahy nemohly nikterak dotknout a způsobit nemajetkovou újmu. Podle stěžovatelky je tento závěr opět v rozporu se zákonem a citovanou judikaturou, která nemajetkovou újmu presumuje už ze samotného porušení práva na spravedlivý proces. Nelze přitom přijmout výklad odvolacího soudu, že by právo na spravedlivý proces mělo rozdílný obsah v případě zletilých a nezletilých stěžovatelů. Skutečnost, že malé dítě porušení tohoto svého práva pravděpodobně neprožívá tolik, jako osoba dospělá (například rodiče stěžovatelky), na principech přiznání zadostiučinění nic nemění. Navíc není pravdou, že by postavení stěžovatelky nebylo průtahy vůbec ovlivněno. Stěžovatelka neměla žádné povolení k pobytu a její zákonní zástupci jí museli opatřovat vízum za účelem strpění pobytu. V souladu s právem mohl být jí (při splnění podmínek) udělen trvalý pobyt, kterým teprve bude její postavení v České republice stabilizováno. Absence trvalého pobytu také zamezuje jejímu vstupu do systému veřejného zdravotního pojištění a muselo jí být zajištěno neefektivní komerční pojištění. Je tedy zřejmé, že pro další integraci v České republice je udělení povolení k trvalému pobytu velice podstatné.
8. Zákon o odpovědnosti státu nepochybně nechává v každém jednotlivém případě prostor pro uvážení soudů, jakou formu zadostiučinění, případně v jaké výši peněžní satisfakci poskytnout. Avšak závěry musí být zdůvodněny a postaveny na jasných kritériích. V případě stěžovatelky však řádné zdůvodnění chybí a výklad zákona oběma soudy neodpovídá dosavadní judikatuře. Absence řádného odůvodnění rozsudků, vyrovnání se argumentací stěžovatelky a výklad rozporný s judikaturou jsou jistě atributy porušení práva na soudní ochranu garantovanou čl. 36 Listiny.
9. K podpoře svých tvrzení stěžovatelka dále poukazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 197/15, který se věnoval právě průtahům v cizineckém řízení. Ústavní soud v něm obecným soudům vytkl, že nerespektovaly judikaturu, podle níž se v případě nesprávného úředního postupu, spočívajícího v nevydání rozhodnutí v zákonných lhůtách, presumuje domněnka vzniku nemajetkové újmy. Dále jim vytkl, že nectily zásadu, že nepřiznání finančního zadostiučinění připadá v úvahu jen za zcela výjimečných okolností. Ústavní soud ve výše citovaném nálezu formuloval typově výjimečné případy, kdy zadostiučinění v penězích nemusí být přiznáno a definoval také povinnost žalovaného, tj. "škůdce", případnou nemajetkovou újmu vyvrátit.
10. Argumentace obvodního soudu nicméně v rozporu s výše uvedeným tvrdí, že zadostiučinění v penězích se poskytuje pouze výjimečně, resp. subsidiárně. Soud přitom žádné právní argumenty či odkaz na judikaturu ve svém odůvodnění nenabídl. Navíc pokud soud tvrdí, že postačuje deklarace porušení práva, pak bylo podle stěžovatelky namístě to promítnout do výroku rozsudku, přestože to stěžovatelka nenavrhovala (viz obdobný závěr v rozsudku NS sp. zn. 30 Cdo 401/2010 ze dne 20. 10. 2011). Oba soudy tedy nenabídly žádná zákonná a logická kritéria, na základě kterých by nemělo stěžovatelce zadostiučinění v penězích za nesprávný úřední postup náležet. I to je přitom podle výše citovaného nálezu alfou a omegou soudního rozhodnutí o tomto druhu žalobního nároku.
II. Obsah vyjádření ostatních účastníků řízení
11. K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřil Obvodní soud pro Prahu 7. S odkazem na odůvodnění svého rozsudku a vyčerpávající odůvodnění potvrzujícího rozsudku odvolacího soudu nemá k ústavní stížnosti co dodat. Právo na spravedlivý proces stěžovatelky nebylo podle soudu prvního stupně porušeno, ústavní stížnost důvodná není. Opatrovnický soud navíc nebyl požádán o souhlas s vedením tohoto sporu, ať již v jakékoliv fázi řízení. Střet zájmů nezletilé s jejími rodiči podle soudu prvního stupně vrcholí v tom, že chtějí dosáhnout kladného výsledku a neberou zřetel na zájem nezletilé stabilizovat její poměry v České republice.
12. K ústavní stížnosti se vyjádřil i Městský soud v Praze. Ten zopakoval, že nárok uplatňovala v této věci nezletilá osoba (v době zahájení správního řízení jí byly čtyři roky) a k uplatnění takového nároku se nepodařilo dohledat přiléhavou judikaturu. Sama stěžovatelka opakovaně odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 197/15, který se však týká zcela odlišné skutkové situace, jak bylo také vysvětleno v napadeném rozsudku. Byť se v případě uplatnění nároku na nemajetkovou újmu domněnka vzniku nemajetkové újmy v případě nesprávného úředního postupu předpokládá, neznamená to, že taková újma nemusí být vůbec tvrzena. V tomto směru pak nezletilá stěžovatelka žádnou svoji újmu netvrdila, a netvrdí ji ani v ústavní stížnosti, pouze obecně argumentuje odkazy na judikaturu soudů řešící nárok na peněžitou náhradu nemajetkové újmy způsobené nepřiměřeně dlouhým řízením. V podrobnostech odvolací soud odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku.
13. Ústavní soud k vyjádření vyzval i vedlejšího účastníka - Ministerstvo vnitra. To uvedlo, že se plně ztotožňuje s oběma napadenými rozsudky, které konstatovaly, že není důvod pro to, aby stěžovatelce bylo za průtahy v řízení přiznáno zadostiučinění v penězích, protože se v jejím případě jeví jako dostatečné samotné konstatování porušení práva na spravedlivý proces.
III. Právní posouzení
14. Ústavní stížnost splňuje všechny požadované náležitosti a podmínky pro její projednání, které stanoví Ústava a zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
15. Soud prvního stupně až v řízení o ústavní stížnosti uvedl, že stěžovatelka a její zákonní zástupci měli požádat opatrovnický soud o souhlas s vedením tohoto sporu. Podle jeho názoru jsou ve vzájemném střetu zájmů. Ústavní soud se ovšem s tímto tvrzením neztotožňuje. Za prvé není zřejmé, v čem má tvrzený střet zájmu spočívat. Je naopak zájmem stěžovatelky i jejích rodičů, aby byla za nepřiměřenou délku správního řízení odškodněna. Za druhé Ústavní soud ze spisového materiálu zjistil, že ani samotný soud prvního stupně souhlas opatrovnického soudu pro vedení řízení nevyžadoval. A za třetí, stěžovatelka byla od počátku řízení před soudem prvního stupně, odvolacím soudem i nyní před Ústavním soudem na základě zmocnění rodičů zastoupena advokátem, který zajistil, že její zájmy budou ochráněny. Tato procesní námitka soudu prvního stupně proto není důvodná.
16. Po zvážení argumentace obsažené v ústavní stížnosti i ve všech vyjádřeních účastníků řízení a obsahu napadených rozhodnutí i vyžádaných spisů obecných soudů dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
17. Stěžovatelka v ústavní stížnosti zejména namítá, že jí za porušení práva na spravedlivý proces v podobě nepřiměřené délky správního řízení o její žádosti o povolení k trvalému pobytu mělo být poskytnuto přiměřené zadostiučinění za způsobenou nemajetkovou újmu v penězích. Pouhé konstatování porušení práva na přiměřenou délku řízení jako komponentu práva na spravedlivý proces nebylo za daných okolností dostatečným zadostiučiněním. Obecné soudy podle stěžovatelky své závěry nedostatečně odůvodnily.
III. a) Obecné principy
18. Přezkumem rozhodnutí ve věci přiznání zadostiučinění za nemajetkovou újmu se Ústavní soud již opakovaně zabýval. Základní ústavněprávní východiska k této problematice byla shrnuta např. v nálezu sp. zn. IV. ÚS 1572/11 ze dne 6. 3. 2012 (N 45/64 SbNU 551). Účelem institutu zadostiučinění podle § 31a odst. 1 zákona o odpovědnosti státu je následná kompenzace negativních důsledků vzniklých v souvislosti s poskytováním práva na soudní a jinou právní ochranu v podobě nemajetkové (nehmotné) újmy vzniklé porušením typicky základního práva účastníka řízení na projednání věci v přiměřené lhůtě ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny, čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy, event. vzniklé jiným nezákonným výkonem veřejné moci. Jedná se tak o nástroj sloužící k ochraně proti neodůvodněnému prodlužování řízení ze strany soudů či jiných orgánů veřejné moci, představující jednu ze zákonných specifikací základního práva dle čl. 36 odst. 3 Listiny (viz výše citovaný nález sp. zn. III. ÚS 197/15).
19. Posouzení nároku na přiměřené zadostiučinění je primárně otázkou aplikace práva podústavního, k níž je v první řadě povolán příslušný správní orgán (jednající za stát), u něhož je nutno takový nárok uplatnit, a posléze obecné soudy při rozhodování o případné žalobě proti státu. Při posouzení takového nároku však nelze odhlížet od požadavku na ochranu základních práv účastníků řízení.
20. V rámci rozhodování o nároku na přiměřené zadostiučinění je nutno nejprve ve smyslu ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny ověřit, zda bylo vydáno nezákonné rozhodnutí nebo zda došlo k nesprávnému úřednímu postupu. Je-li tento předpoklad naplněn, je třeba posoudit, zda v důsledku (příčinná souvislost) takového výkonu veřejné moci vznikla žadateli (žalobci) nemajetková újma. Konečně je nutno uvážit, zda, v jaké formě a v jaké výši bude zadostiučinění poskytnuto.
21. Posouzení existence případně vzniklé újmy bude vždy výsledkem hodnocení konkrétních skutkových okolností. Nicméně jak vyplývá z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (viz zejména rozsudek velkého senátu ve věci Apicella proti Itálii ze dne 29. března 2006, § 93; či rozsudek ve věci Martins Castro a Alves Correia de Castro proti Portugalsku ze dne 10. 6. 2008, č. 33729/06, § 53), Ústavního soudu (nález sp. zn. II. ÚS 862/10, N 110/57 SbNU 403, bod 14, či nález sp. zn. I. ÚS 1536/11 ze dne 21. 9. 2011, N 165/62 SbNU 449, body 23 až 28) i Nejvyššího soudu (zejména stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia sp. zn. Cpjn 206/2010 ze dne 13. 4. 2011), při posouzení vzniku nemajetkové újmy se uplatní pevná (byť vyvratitelná) domněnka, že nepřiměřená délka řízení takovou újmu působí, aniž by v tomto směru žadatel (žalobce, stěžovatel) musel předkládat jakékoliv důkazy (viz nález sp. zn. III. ÚS 197/15).
22. Jak k domněnce vzniku nemajetkové újmy při nepřiměřené délce řízení uvedl Ústavní soud (nález sp. zn. IV. ÚS 1572/11), její existence je dovozována z předpokladu, že "účastník uplatňuje v řízení svá práva v dobré víře ve správnost svých tvrzení, přičemž bezdůvodné oddalování rozhodnutí pro něj znamená přetrvávání nejistoty plynoucí ze samotné možnosti, že o jeho nároku bude rozhodnuto jinak (...). Ústavní soud považuje uvedenou domněnku vzniku nemajetkové újmy za plně odpovídající smyslu ústavních záruk spravedlivého procesu. Jinými slovy, její aplikace představuje ústavně-konformní výklad § 31a zákona č. 82/1998 Sb., neboť umožňuje účinnou ochranu základního práva účastníků řízení na projednání věci v přiměřené lhůtě, byť ji uvedené ustanovení výslovně nestanoví." V souladu s výše uvedenou judikaturou však nelze vyloučit, že v některých případech by délka řízení mohla způsobit pouze velmi malou újmu nebo dokonce žádnou újmu; v této souvislosti je však namístě připomenout závěr Nejvyššího soudu, který v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva konstatoval ve shora uvedeném stanovisku (bod V), že "[p]opření tvrzení o nemajetkové újmě ve shora uvedeném obecném smyslu vzniklé v důsledku nepřiměřeně dlouze vedeného řízení je na žalovaném škůdci, jenž má ke své obraně a ke svému zájmu povinnost uvést skutečnosti vylučující pravdivost tvrzení takového škodního předpokladu".
23. Při posuzování formy přiměřeného zadostiučinění (konstatování porušení práva, event. omluvy, zadostiučinění v penězích dle kritérií uvedených v § 31a odst. 2 a 3 zákona o odpovědnosti státu) je nutno respektovat zejména ústavněprávní požadavek na přezkoumatelnost soudního rozhodnutí. To platí zvláště za situace, kdy se obecné soudy odchýlí od ustálené judikatury nejvyšších soudů, což se s ohledem na jejich pozici v soudní soustavě bezprostředně dotýká právně státního požadavku na zachování právní jistoty účastníků právního styku (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, dále jen "Ústava"). Jakkoliv tedy Ústavní soud není dalším stupněm soustavy obecných soudů, tím méně pak "mentorem" rozhodovací činnosti obecných soudů dle ustálené (sjednocené) judikatury, pak přesto za situace, kdy dovolání není ex lege přípustné, nelze v rámci posouzení řádného odůvodnění soudního rozhodnutí pominout přítomný prvek libovůle spočívající v neodůvodněném odchýlení se od judikaturou stanovených pravidel při posuzování přiměřeného zadostiučinění. Zvláště pak za situace, kdy je na taková pravidla s odkazy na konkrétní rozhodnutí Ústavního soudu a Nejvyššího soudu upozorňováno účastníkem řízení, což zůstalo v řízení bez náležité odezvy (srov. nález sp. zn. III. ÚS 197/15). Soudy mají povinnost odůvodnit vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na jedné straně a právními závěry na straně druhé; není-li tomu tak, je posuzované rozhodnutí soudu nepřezkoumatelné, čímž se právní závěry soudu porušením ústavního principu zákazu libovůle v rozhodování ocitají mimo rámec čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 1 Ústavy. Požadavky na odůvodnění rozhodnutí přitom Ústavní soud opakovaně ve své rozhodovací činnosti formuloval (viz např. nálezy ze dne 6. 3. 1997 sp. zn. III. ÚS 271/96, N 24/7 SbNU 153, ze dne 11. 2. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 1/03, 153/2004 Sb., N 15/32 SbNU 131, či ze dne 21. 7. 2004 sp. zn. I. ÚS 639/03, N 102/34 SbNU 79).
24. Pokud jde o samotné posouzení, zda v konkrétním případě má být přiznáno zadostiučinění v penězích, nebo zda postačí konstatování porušení práva, je při přezkumu prováděného Ústavním soudem relevantní, zda přiznané zadostiučinění - jak z hlediska jeho formy, tak z hlediska jeho výše v případě finanční kompenzace - je vzhledem ke konkrétním okolnostem případu způsobilé plnit svou kompenzační funkci prizmatem právní pozice stěžovatele (jeho osobních a majetkových poměrů). Nelze opomenout ani preventivní funkci satisfakce v podobě podpory potřebných opatření na straně veřejné moci. Jinými slovy, z pohledu Ústavního soudu je podstatné, zda se v konkrétním případě přiznaná forma satisfakce zcela nevymyká smyslu a účelu dané právní úpravy (srov. nález sp. zn. III. ÚS 1320/10 ze dne 9. 12. 2010, N 247/59 SbNU 515). Pokud se vymyká, lze hovořit o rozporu s ústavně zaručeným základním právem účastníka ve smyslu čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny (viz nález sp. zn. III. ÚS 197/15).
25. Ústavní soud navíc musí zdůraznit, že v projednávané věci došlo k porušení práva na spravedlivý proces u nezletilého dítěte. Povinností veřejné moci je vždy přijmout taková opatření, která naplňují nejlepší zájem dítěte ve smyslu čl. 3 Úmluvy o právech dítěte (srov. např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věci Voleský proti České republice ze dne 10. 6. 2003, č. 63627/00, § 106; a ve věci Jahnová proti České republice ze dne 19. 10. 2004, č. 66448/01, § 54). Tyto principy se podle Ústavního soudu uplatní i v případě průtahy stiženého řízení o žádosti o povolení k trvalému pobytu. V následném kompenzačním řízení je proto také třeba chránit nejlepší zájem dítěte. Děti totiž patří mezi tzv. zranitelné skupiny osob (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věci Nolan a K. proti Rusku ze dne 12. 2. 2009, č. 2512/04, § 86; ve věci Ilbeyi Kemaloglu and Meriye Kemaloglu proti Turecku ze dne 10. 4. 2012, č. 19986/06, § 35; či ve věci Pontes proti Portugalsku ze dne 10. 4. 2012, č. 19554/09, § 97). Do kategorie zranitelných osob navíc lze zařadit i cizince (k tzv. zranitelným skupinám osob srov. blíže např. práci Youseffa Al Tamimiho z Vrije Universiteit v Amsterdamu - Al Tamimi, Y. The Protection of vulnerable groups and individuals by the European Court of Human Rights [online]. 20. 5. 2015. Dostupné z , s. 13-16).
26. Pro projednávanou věc má také význam soft-law Rady Evropy. Konkrétně lze odkázat na Pokyny Výboru ministrů Rady Evropy o justici vstřícné k dětem (Guidelines of the Committee of Ministers of the Council of Europe on Child Friendly Justice) ze dne 17. 11. 2010 (dále jen "Pokyny Výboru ministrů"). Pro jejich účely se "justicí vstřícnou k dětem" rozumí justiční systémy, které zaručují dodržování a účinné provádění všech práv dětí na nejvyšší dosažitelné úrovni, se zřetelem k dalším uvedeným zásadám a při řádném zohlednění úrovně dítěte a jeho schopnosti chápat situaci a okolnosti případu. Znamená to zejména justici, která je přístupná, přiměřená věku, rychlá, důsledná, přizpůsobená potřebám a právům dítěte a na jeho potřeby a práva zaměřená, dodržující práva dítěte, včetně práv na řádný soudní proces, na účast v řízení a na jeho pochopení, na respektování soukromého a rodinného života a na nedotknutelnost a důstojnost [viz čl. II písm. c) Pokynů Výboru ministrů].
27. Mezi základní principy uvádí Pokyny Výboru ministrů i zásady právního státu (čl. III). Konkrétně pak zmiňují, že zásady právního státu by se měly v plném rozsahu vztahovat na děti, stejně jako se vztahují na dospělé. Prvky řádného soudního procesu, jako jsou zásady zákonnosti a přiměřenosti, presumpce neviny, právo na spravedlivý proces, právo na právní poradenství, právo na přístup k soudům a právo na odvolání, by měly být pro děti zaručeny stejně, jako jsou zaručeny pro dospělé, a neměly by být omezovány nebo popírány pod záminkou zájmu dítěte. Tato zásada se podle pokynů vztahuje na všechna soudní i mimosoudní a správní řízení (viz čl. III odst. 1 a 2 Pokynů Výboru ministrů).
III. b) Aplikace obecných principů na projednávanou věc
28. V posuzované věci není sporu o tom, že ze strany správního orgánu došlo k nesprávnému úřednímu postupu, který vedl k porušení práva stěžovatelky na přiměřenou délku řízení jako komponentu práva na spravedlivý proces. Stěžovatelka však nesouhlasí se závěrem, že odpovídající satisfakcí za tento nesprávný úřední postup je konstatování porušení práva, pokud se domáhala finanční kompenzace. Tento svůj závěr navíc podle ní obecné soudy nedostatečně odůvodnily. V souladu se shora uvedenými kritérii ústavněprávního přezkumu rozhodnutí o přiměřeném zadostiučinění za nemajetkovou újmu se Ústavní soud proto nejprve zaměřil na to, zda napadená rozhodnutí netrpí ve vztahu k závěru o přiznané formě přiměřeného zadostiučinění vadou nepřezkoumatelnosti (viz odst. 23-24 výše).
29. Ústavní soud po seznámení se s napadenými rozhodnutími dospěl podobně jako ve věci pod sp. zn. III. ÚS 197/15 k závěru, že obecné soudy při posouzení odpovídající formy přiměřeného zadostiučinění zcela odhlédly od shora uvedené judikatury, podle níž se presumuje domněnka vzniku nemajetkové újmy v případě, kdy došlo k nesprávnému úřednímu postupu, spočívajícímu v nevydání rozhodnutí v zákonných lhůtách, resp. v nepřiměřené lhůtě. Odvolací soud sice existenci této domněnky zmínil, ale pominul ustálenou judikaturu Nejvyššího soudu, která vychází ze zásady, že k nepřiznání finančního zadostiučinění by mělo být přistupováno jen za zcela výjimečných okolností (viz zejména stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia ze dne 13. 4. 2011 sp. zn. Cpjn 206/2010). Citovaný přístup respektuje rozhodovací praxi Evropského soudu pro lidská práva, který v případě nepřiměřené délky řízení nepřiznává zadostiučinění v penězích jen zcela výjimečně (viz též důvodová zpráva k zákonu č. 160/2006 Sb., kterým byl do zákona č. 82/1998 Sb. vložen § 31a). Příklady těchto výjimek, jež vychází z jednotlivých případů řešených Evropským soudem pro lidská práva, jsou v uvedeném stanovisku dány jako vodítko pro soudy při rozhodování o formě satisfakce. Jde např. o případy, kdy délka řízení byla v nezanedbatelné míře způsobena vlastním chováním poškozeného, nebo byl význam předmětu řízení pro poškozeného pouze nepatrný, a nemohl tak vůbec negativně zasáhnout do jeho osobní sféry (viz rozsudek ve věci Szeloch proti Polsku ze dne 22. 2. 2001, č. 33079/96, § 121-122; rozsudek ve věci Cherakrak proti Francii ze dne 2. 8. 2000, č. 34075/96, § 29; či rozsudek ve věci Berlin proti Lucembursku ze dne 15. 7. 2003, č. 44978/98, § 72; viz též k tomu Vojtek, P.: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 284).
30. Odvolací soud své závěry opřel o dva argumenty. Podle prvního stěžovatelka ani netvrdila žádnou nemajetkovou újmu. Podle druhého jí jako čtyřletému dítěti žádná nemohla vzniknout. Tím se snažil odlišit i od závěrů nálezu sp. zn. III. ÚS 197/15, v němž si na protiústavní postup obecných soudů stěžovala dospělá osoba.
31. S těmito závěry se ovšem Ústavní soud s ohledem na výše popsané ústavněprávní principy nemůže ztotožnit. Obecné soudy požadovaly v podstatě jen po stěžovatelce tvrzení o vzniku nemajetkové újmy za situace, kdy o existenci nesprávného úředního postupu, spočívajícího v existenci nepřiměřené délky řízení, nebylo pochyb. Opomenuly však vyžadovat na Ministerstvu vnitra, aby uvedlo skutečnosti vylučující vznik újmy, jejíž existence je dána již samotným tvrzením poškozeného v souvislosti se zjištěním, že řízení bylo vedeno nepřiměřeně dlouho. Postačilo jim, že Ministerstvo vnitra pouze představilo svůj názor, že samotné konstatování porušení práva by bylo dostatečným zadostiučiněním.
32. Přestože se jedná o zásadní aspekt při hodnocení konkrétních okolností případu, z odůvodnění obou napadených rozhodnutí pak nijak nevyplývá, že by soudy samotný průběh správního řízení podrobily bližšímu zkoumání s ohledem na kritéria vyplývající ze zákona o odpovědnosti státu a příslušné judikatury. Z rozhodnutí o nároku na přiznání přiměřeného zadostiučinění za nepřiměřenou délku řízení přitom musí být zřejmé, jak byly konkrétní okolnosti případu hodnoceny, neboť jen tak je možné při zvažování jiné než finanční kompenzace, tedy morální satisfakce, odůvodnit závěr o tom, že odpovídá vzniklé újmě. Přitom je vhodné obdobně vyjít z kritérií využívaných pro případ stanovení výše finanční satisfakce, jak vyplývají z již výše uvedené judikatury, ale též z § 31a odst. 3 zákona o odpovědnosti státu (zejména složitost případu, postup příslušných orgánů, význam předmětu řízení pro poškozeného). Pokud by totiž posouzení těchto kritérií mělo být vyžadováno jen za situace, kdy je rozhodnuto o poskytnutí finanční kompenzace (tj. ve vztahu k její výši), byla by ad absurdum při rozhodnutí (toliko) o morální satisfakci aprobována libovůle rozhodujícího orgánu spočívající v tom, že by konkrétní okolnosti případu nemusely být vůbec brány v úvahu. Právě k takové libovůli došlo v případě stěžovatelky, neboť na posouzení a zhodnocení skutkových okolností případu zde obecné soudy fakticky rezignovaly, což se týká také konkrétních argumentů předestřených soudní moci stěžovatelkou (obdobně viz nález sp. zn. III. ÚS 197/15). V konkrétní relaci k výše řečenému nelze například opomenout fakt zmíněný i ve vyjádření Ministerstva vnitra, že z rodiny jedině stěžovatelce nebylo (po dobu průtahů) uděleno povolení k trvalému pobytu.
33. Ústavní soud pak s ohledem na výše popsaný princip ochrany nejlepšího zájmu dítěte podle čl. 3 Úmluvy o právech dítěte nemůže přistoupit na argument obecných soudů, že stěžovatelka nemohla (oproti stěžovatelce ve věci pod sp. zn. III. ÚS 197/15) utrpět žádnou nemajetkovou újmu, protože je dítětem. Je pravdou, že jí byly pouhé čtyři roky a její schopnost rozpoznat vzniklý stav ještě nemohla být oproti dospělému člověku dostatečně rozvinutá. Děti v tomto věku však vnímají zejména emoce. V tomto směru na ně samozřejmě nejsilněji působí jejich rodiče. I jejich nejistota, způsobená nepřiměřeně dlouhým řízením o povolení k pobytu stěžovatelky, se musela promítnout do celkové atmosféry v rodině. Tím mohla stěžovatelce vzniknout nemajetková újma, která se mohla projevit i stresem vedoucím k nižší úrovní péče jejích rodičů. To vše navíc v období, které je pro výchovu malého dítěte velmi důležité. Čl. 3 Úmluvy o právech dítěte ostatně ukládá státům povinnost zajistit dítěti takovou ochranu a péči, jaká je nezbytná pro jeho blaho. Obecné soudy pravděpodobně nedocenily váhu nejistoty o tom, zda a kdy stěžovatelka dostane povolení k pobytu v České republice. Čím déle řízení trvalo, tím méně uspořádané mohlo být rodinné prostředí a atmosféra v něm. Tvrzení, že stěžovatelka nemohla utrpět žádnou nemajetkovou újmu, proto podle názoru Ústavního soudu přehlíží konkrétní příběh její a její rodiny.
34. Nepřiměřená délka řízení a nejistota, do které jsou uvrženy děti a jejich rodina, má v jejich případě minimálně stejné, ne-li horší důsledky, než v případech dospělých osob. Ústavní soud se ztotožňuje s jinak nezávaznými Pokyny Výboru ministrů (viz odst. 26 - 27 výše), ze kterých plyne zásada, aby prvky spravedlivého procesu (tedy i práva na přiměřenou délku řízení a za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem) byly pro děti zaručeny na minimálně stejné úrovni, jako jsou zaručeny pro dospělé. Nedostatečně zdůvodněná snaha o rozlišení věci dospělého a nezletilého člověka v právě projednávané věci nemůže obstát.
IV. Závěr
35. Stejně jako v nálezu sp. zn. III. ÚS 197/15 Ústavní soud shledal, že došlo k porušení práva stěžovatelky na spravedlivý proces. Závěr obecných soudů, že konstatování porušení práva je v projednávané věci pro stěžovatelku odpovídající satisfakcí, nemá potřebnou oporu v hodnocení konkrétních skutkových okolností případu. Z odůvodnění napadených rozhodnutí je zároveň zjevné, že obecné soudy odhlédly od pravidel stanovených v judikatuře Ústavního soudu, Evropského soudu pro lidská práva a Nejvyššího soudu pro posouzení nároku na přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu způsobenou nesprávným úředním postupem. Jejich rozhodnutí proto nejsou v tomto směru přezkoumatelná.
36. Závěr obecných soudů, že stěžovatelce nepřísluší na rozdíl od stěžovatelky ve věci pod sp. zn. III. ÚS 197/15 finanční kompenzace jen z toho důvodu, že je dítětem, pak odporuje ústavně garantovanému požadavku chránit nejlepší zájmy dětí, jak to vyžaduje čl. 3 Úmluvy o právech dítěte.
37. Za dané situace Ústavnímu soudu nepřísluší, aby se sám zevrubněji zabýval hodnocením konkrétních skutkových okolností případu, a mohl tak posoudit, zda pouhé konstatování porušení práva (spojené s omluvou) je v případě stěžovatelky výjimečně způsobilé splnit svou kompenzační funkci; to bude předmětem dalšího řízení před Obvodním soudem pro Prahu 7, v němž bude odpovídajícím způsobem přihlédnuto též k judikatorním pravidlům pro posuzování daného předmětu řízení. Teprve poté bude možno posoudit, zda stěžovatelka oprávněně uplatňuje nároky plynoucí pro ni z čl. 36 odst. 3 Listiny. Jakkoli ovšem citovaná judikatura (body 21, 22) akcentuje přesun břemene tvrzení, eventuálně důkazního na orgán veřejné moci, nemůže se ani strana žalující vyhnout obecné procesní povinnosti tvrdit rozhodné skutečnosti a navrhovat k nim důkazy, shledá-li to soud v intencích zákona a příslušného postupu jako v řízení nezbytné.
38. Ústavní soud proto stěžovatelčině ústavní stížnosti vyhověl a při konstatovaném porušení základních práv garantovaných čl. 36 odst. 1 Listiny, čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 3 Úmluvy o právech dítěte zrušil rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 1. 10. 2015 č. j. 64 Co 155/2015-60 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 24. 11. 2014 č. j. 5 C 143/2014-33 [§ 82 odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
39. Ústavní soud rozhodl o ústavní stížnosti bez nařízení jednání, neboť dospěl k závěru, že by od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
Autor: US