// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 17.02.2023
ÚS: Význam stanoviska pléna ÚS pro rozhodování senátů
I. Bylo by v rozporu s ústavně zaručenou soudní ochranou základních práv a svobod a zásadou rovnosti v právech, pokud by závaznost stanoviska pléna podle § 23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, byla omezena jen na konkrétní řízení, z něhož návrh na přijetí tohoto stanoviska vzešel, nebo pouze na rozhodování toliko jednoho ze senátů. Právní názor Ústavního soudu vyjádřený ve stanovisku pléna se musí uplatnit ve všech srovnatelných věcech, v nichž je rozhodováno po jeho přijetí. Obdobně jako právní názor vyslovený v nálezu podle čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky precedenčně zavazuje všechny orgány a osoby, je právní názor vyslovený ve stanovisku pléna závazný pro rozhodování Ústavního soudu, tedy pro rozhodování všech senátů Ústavního soudu.
II. Nález Ústavního soudu ze dne 11. února 2020 sp. zn. Pl. ÚS 38/17, vyhlášený pod č. 149/2020 Sb., kterým byl zrušen § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění účinném od 30. června 2018 (dále jen „zákon o střetu zájmů“), a jehož vykonatelnost byla podle čl. 89 odst. 1 Ústavy České republiky a § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., stanovena uplynutím dne 31. prosince 2020, neměl za následek nezákonnost postupu Ministerstva spravedlnosti, které jako správce registru oznámení v období od vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti dále umožňovalo podle § 13 odst. 3 věty první a druhé zákona o střetu zájmů každému bezplatně nahlížet do registru oznámení prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném uvedeným zrušeným ustanovením.
III. Samotné umožnění nahlížení do oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů v období do 31. prosince 2020 způsobem podle § 13 odst. 3 věty první a druhé zákona o střetu zájmů, tedy bezplatně prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném v § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, nezakládá právo těchto veřejných funkcionářů vůči státu na náhradu nemateriální újmy způsobené nesprávným úředním postupem ve smyslu § 13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění zákona č. 160/2006 Sb.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV.ÚS 2514/22, ze dne 11. 1. 2023
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ústavní stížností stěžovatel navrhl zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") v části, v níž bylo rozhodnuto o potvrzení rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 (dále jen "obvodní soud") ze dne 18. 3. 2022 č. j. 43 C 126/2021-79 v rozsahu, v němž obvodní soud zamítl stěžovatelovu žalobu o zaplacení náhrady nemajetkové újmy a uložil stěžovateli povinnost nahradit náklady řízení. Stěžovatelem tvrzeným důvodem pro zrušení napadeného rozsudku je porušení jeho základních práv a svobod zaručených v čl. 10 odst. 2 a 3 a čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Stěžovatel dále navrhl, aby Ústavní soud projednal ústavní stížnost přednostně podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
2. Z ústavní stížnosti, napadeného rozhodnutí a rozsudku obvodního soudu se podává, že se stěžovatel, jakožto starosta městské části P., domáhal vůči vedlejší účastnici (dále jen "ministerstvo") náhrady nemajetkové újmy ve výši 30 000 Kč a omluvy za setrvalé porušování práv na ochranu soukromí, k němuž docházelo dlouhodobým, systematickým a plošným zveřejňováním údajů o jeho osobě v registru oznámení o činnostech, oznámení o majetku a oznámení o příjmech a závazcích (dále jen "registr oznámení") na základě zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů (dále jen "zákon o střetu zájmů"), ve znění novely zákonem č. 14/2017 Sb. a zákonem č. 112/2018 Sb. Ústavní soud shledal ve svém nálezu ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 38/17 (N 22/98 SbNU 257; 149/2020 Sb.) (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz) neústavním a uplynutím dne 31. 12. 2020 zrušil § 14b odst. 1 písm. a), b) a c) zákona o střetu zájmů, který upravuje rozsah zveřejňovaní údajů v registru oznámení. Ke vzniku újmy mělo docházet do 6. 11. 2020, kdy ministerstvo - jako správce registru oznámení - přestalo umožňovat veřejnosti bezplatně nahlížet do registru oznámení prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti podle § 13 odst. 3 věty první a druhé zákona o střetu zájmů v rozsahu stanoveném zrušeným ustanovením § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, a nahlížení do registru oznámení veřejných funkcionářů omezilo v reakci na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2020 č. j. 9 As 173/2020-32.
3. Obvodní soud ve věci rozhodl bez nařízení jednání výše specifikovaným rozsudkem tak, že zamítl stěžovatelovu žalobu na poskytnutí omluvy (výrok I), zamítl žalobu na náhradu nemajetkové újmy ve výši 30 000 Kč (výrok II) a uložil stěžovateli povinnost nahradit ministerstvu náklady řízení (výrok III). Předně uvedl, že nárok stěžovatele nelze posuzovat podle ustanovení občanského zákoníku o ochraně osobnosti, neboť k tvrzené újmě mělo dojít při výkonu veřejné moci; je proto na místě aplikovat zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."), jenž je vůči obecné občanskoprávní úpravě speciální. Dospěl pak k závěru, že stěžovatelův nárok není důvodný, protože nebyl splněn ani první z předpokladů odpovědnosti státu - existence odpovědnostního titulu podle § 13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. V období do 11. 2. 2020 (tj. dne vydání nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17) postupovalo ministerstvo při zveřejňování majetkových oznámení stěžovatele podle platného a účinného zákona o střetu zájmů, přičemž samo nebylo oprávněno posuzovat soulad zákona s ústavním pořádkem; nesprávného úředního postupu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. se proto nedopustilo. Nesprávný úřední postup ministerstva nespatřoval obvodní soud ani ve zveřejňování oznámení v období po dni 11. 2. 2020. K tomu předně uvedl, že Ústavní soud odložil vykonatelnost derogačního nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 do 31. 12. 2020, a proto podle § 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu zůstávají práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu nedotčena; na podporu svého právního názoru odkázal na stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 14. 12. 2010 sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10 (ST 31/59 SbNU 607; 426/2010 Sb.). Postup ministerstva podle obvodního soudu obstojí i z hlediska účelu, k němuž směřoval a jímž je kontrola stěžovatele jako veřejného funkcionáře - starosty městské části - ze strany veřejnosti; v tomto smyslu se vyjádřil i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku sp. zn. 9 As 173/2020, dle něhož důvod pro odložení vykonatelnosti nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 spočíval ve snaze umožnit veřejnosti přístup k tomuto mechanismu veřejné kontroly až do doby, než zákonodárce odstraní ústavněprávní deficity předmětné právní úpravy. Konečně obvodní soud upozornil, že primární příčina vzniku újmy stěžovatele je samotné přijetí neústavní právní úpravy, bez níž by ministerstvo plošné zveřejňování jeho majetkových oznámení neprovádělo; za proces normotvorby však ministerstvo neodpovídá.
4. Proti rozsudku obvodního soudu podal stěžovatel odvolání, v němž argumentoval, že mu postupem ministerstva při plošném a neadresném zveřejňování údajů o jeho poměrech vznikla újma na ústavně zaručených právech; význam práva na ochranu soukromí podpořil odkazy na rozhodnutí Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva. Tvrdil taktéž, že Ústavní soud neodložil vykonatelnost nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 proto, aby umožnil správním úřadům i nadále porušovat základní práva veřejných funkcionářů, nýbrž aby poskytl Parlamentu časový prostor pro nahrazení zrušené právní úpravy; v této souvislosti odkázal na rozhodnutí Ústavního soudu k aplikačním dopadům nálezů s odloženou vykonatelností na jiné řešené případy.
5. Městský soud neshledal stěžovatelovo odvolání důvodným. Ztotožnil se s názorem obvodního soudu o aplikovatelnosti zákona č. 82/1998 Sb. a nutnosti kumulativního naplnění tří podmínek vzniku odpovědnosti státu za škodu - existence nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu, vznik škody a příčinná souvislosti. S obdobnou argumentací jako obvodní soud dospěl k závěru, že postup ministerstva při zveřejňování oznámení stěžovatele v období do dne vydání derogačního nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17, ani následně od 11. 2. 2020 do 6. 11. 2020 nepředstavoval nesprávný úřední postup. Důvodem pro opačný závěr nebyla podle městského soudu ani okolnost, že od 6. 11. 2020 přestalo ministerstvo informace v registru oznámení zveřejňovat automaticky; postup ministerstva po tomto datu nebyl předmětem řízení. Důvodnou neshledal ani námitku přímé aplikace čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 3 Listiny. K té uzavřel, že postup ministerstva při zveřejňování informací o stěžovateli podle zákona o střetu zájmů sice představoval zásah do stěžovatelových ústavně zaručených práv na soukromí a informační sebeurčení, tento však v testu přiměřenosti obstojí, neboť jím ministerstvo naplňovalo cíl veřejné kontroly střetu zájmů. Konečně přisvědčil závěru obvodního soudu, že prvotní příčinou tvrzené újmy je vlastní přijetí neústavního právního předpisu, za což však ministerstvo neodpovídá. Městský soud proto napadeným rozsudkem potvrdil rozsudek obvodního soudu ve všech výrocích (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II).
6. Stěžovatel uvádí, že proti rozsudku městského soudu podal dovolání v rozsahu části výroku I, v němž městský soud potvrdil rozsudek obvodního soudu ohledně výroku zamítajícího stěžovatelovu žalobu na poskytnutí omluvy. Ústavní soud ověřil podání dovolání ve webové aplikaci InfoSoud dostupné na https://infosoud.justice.cz/InfoSoud/public/search.jsp.
II.
Argumentace stěžovatele
7. Stěžovatel v ústavní stížnosti zdůrazňuje, že ministerstvo, které umožnilo anonymně nahlížet do registru oznámení, porušilo jeho základní právo na ochranu soukromí. Namítá přitom, že obecné soudy vyložily odklad vykonatelnosti nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 způsobem, který vyprazdňuje obsah ústavně zaručených základních práv a svobod a podřizuje je bez dalšího zákonné úpravě. Podle stěžovatele byla vykonatelnost nálezu odložena právě z důvodu, aby Parlament nahradil neústavní úpravu ve lhůtě stanovené Ústavním soudem, a nikoli proto, aby jiné orgány státu mohly porušovat základní práva a svobody až do posledního dne odložené vykonatelnosti. Za správný nelze označit postup, který neoprávněně zasáhne do ústavně zaručených práv jednotlivce; stát musí nést odpovědnost, rozhodne-li se dotčený jednotlivec dovolat svého ústavně zaručeného práva i přes výslovnou zákonnou úpravu. Pojem "nesprávný úřední postup" by měl zahrnovat také takový postup, který v době vzniku újmy mohl být v souladu s pravidly; protože však postup zapříčinil vznik škody nebo nemajetkové újmy, je třeba jej mít podle jeho následku za nesprávný.
III.
Řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud vyzval městský soud a ministerstvo, aby se vyjádřili k ústavní stížnosti.
9. Městský soud ve svém vyjádření ze dne 10. 11. 2022 uvedl, že ústavní stížnost nepovažuje za důvodnou, neboť ústavní práva stěžovatele napadeným rozhodnutím porušena nebyla. Zopakoval, že vykonatelnost nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 byla odložena do 31. 12. 2020, a neústavní právní úprava tak byla zrušena až tímto dnem; ministerstvo proto nebylo oprávněno uplatňovat důsledky derogačního nálezu dříve, než se stal vykonatelným. Zdůraznil, že se řídil závěry stanoviska pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10 a rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 19. 6. 2020 sp. zn. 30 Cdo 1321/2019.
10. Ministerstvo sdělilo přípisem ze dne 2. 11. 2022, že považuje ústavní stížnost za nedůvodnou a zcela se ztotožňuje s napadeným rozsudkem. Obecné soudy správně posoudily stěžovatelův nárok podle zákona č. 82/1998 Sb. a nikoliv podle obecné právní úpravy ochrany osobnosti obsažené v občanském zákoníku. Vyloučena je i přímá aplikovatelnost čl. 7 a 10 Listiny, které nezakládají právo na náhradu újmy, jak se stěžovatel mylně domnívá; pro přiznání nároku je třeba naplnit kumulativní podmínky stanovené odškodňovacím zákonem č. 82/1998 Sb. Stěžovatelův nárok neobstojí ani z hlediska proporcionality mezi zásahem do jeho práv na soukromí a informační sebeurčení a legitimním cílem, který ministerstvo při aplikaci zákona o střetu zájmů sledovalo a jímž je veřejná kontrola činnosti veřejných funkcionářů; k naplnění cíle je nezbytné, aby měla veřejnost ke shromážděným údajům o funkcionářích přístup. Ministerstvo ve svém vyjádření dále odkazuje na nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17 a zdůrazňuje, že Ústavní soud neoznačil za neústavní povinnost podávat oznámení dle zákona o střetu zájmů, nýbrž pouze způsob zveřejňování shromážděných údajů. Poukazuje rovněž na skutečnost, že stěžovatel nedostál své povinnosti tvrzení a důkazní stran vzniku nemajetkové újmy. Konečně argumentuje, že se nesprávného úředního postupu nedopustilo, neboť se jako orgán moci výkonné - jenž není oprávněn hodnotit soulad zákona s ústavním pořádkem - řídilo zákonem o střetu zájmů v platném a účinném znění, přičemž svým postupem sledovalo legitimní cíl v podobě kontroly veřejných funkcionářů ze strany veřejnosti; vykonatelnost derogačního nálezu Ústavního soudu byla odložena až do 31. 12. 2020 a v mezidobí bylo ministerstvo povinno napadenou právní úpravu aplikovat. Nesouhlasí s právním názorem Ústavního soudu vysloveným v nálezu ze dne 18. 10. 2022 sp. zn. IV. ÚS 579/22, jenž byl vydán ve skutkově obdobné věci, a ztotožňuje se s odlišným stanoviskem soudce Jana Filipa.
11. Vyjádření byla stěžovateli zaslána k replice, svého práva vyjádřit se však stěžovatel ve stanovené lhůtě nevyužil.
12. Podle § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, neboť od něj neočekával další objasnění věci.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
13. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas osobou k tomu oprávněnou a zastoupenou advokátem na základě speciální plné moci pro zastupování v tomto řízení před Ústavním soudem, splňuje i ostatní zákonem stanovené náležitosti a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný.
14. V části, v níž ústavní stížnost napadá rozhodnutí městského soudu v rozsahu, jímž byl potvrzen nákladový výrok rozsudku obvodního soudu, je ústavní stížnost nepřípustná, neboť byla podána předčasně (blíže viz nálezy Ústavního soudu vydané v typově shodných případech, konkrétně nález sp. zn. IV. ÚS 579/22, bod 18 a 19, a nález ze dne 22. 11. 2022 sp. zn. IV. ÚS 2296/22, bod 12).
15. Ve zbytku je ústavní stížnost přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
V.
Vlastní posouzení
V/a.
Závaznost stanoviska pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22
16. Posuzovaná věc je po skutkové i právní stránce obdobná jako věci stěžovatelů, o jejichž ústavních stížnostech rozhodl IV. senát Ústavního soudu nálezem sp. zn. IV. ÚS 579/22 tak, že jim - v rozsahu, v němž ústavní stížnosti shledal přípustnými - vyhověl a napadená rozhodnutí městského soudu zrušil. Plénum Ústavního soudu následně přijalo stanovisko ze dne 29. 11. 2022 sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22, které se odchyluje od právního názoru vysloveného v tomto nálezu. Toto stanovisko bylo rozhodné i pro rozhodnutí o ústavní stížnosti stěžovatele.
17. Předně je třeba uvést, že stanovisko bylo přijato k návrhu II. senátu v souvislosti s řízením o ústavní stížnosti vedené pod sp. zn. II. ÚS 1877/22, jež se týkala typově obdobné věci. Předkládající II. senát podal návrh na přijetí stanoviska podle § 23 zákona o Ústavním soudu, podle něhož senát předloží otázku k posouzení plénu, jestliže v souvislosti se svou rozhodovací činností dospěje k právnímu názoru odchylnému od právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezu. Stanoviskem pléna je senát v dalším řízení vázán. O stanovisku rozhoduje plénum podle § 11 odst. 1 písm. i) zákona o Ústavním soudu, přičemž k jeho přijetí se podle § 13 zákona o Ústavním soudu vyžaduje, aby se pro něj vyslovilo alespoň devět přítomných soudců.
18. Předpokladem řízení o návrhu na přijetí stanoviska pléna je nezbytnost použití právního názoru, od něhož se zamýšlí předkládající senát odchýlit, v tímto senátem řešené věci; tuto nezbytnost je třeba - obdobně jako u jiných předpokladů řízení podle zákona o Ústavním soudu - posuzovat k okamžiku podání návrhu. Předmětem řízení však není samotná věc, z níž návrh stanoviska pléna vzešel, nýbrž právní názor, který byl vysloven v nálezu. Účelem rozhodování o stanovisku je posouzení důvodů pro zaujetí odchylného právního názoru, který by následně zavazoval Ústavní soud při jeho dalším rozhodování, a to místo původního právního názoru vysloveného v nálezu, jehož závaznost by tím byla překonána. V zájmu zajištění právní jistoty adresátů právních předpisů, jejichž výkladu se stanovisko pléna dotýká, se pro přijetí stanoviska vyžaduje kvalifikovaná většina devíti soudců Ústavního soudu, jež vyjadřuje nutnost širší shody na posouzení důvodnosti takovéto změny rozhodovací praxe.
19. Vázanost senátu stanoviskem pléna podle § 23 druhé věty zákona o Ústavním soudu znamená, že senát je povinen rozhodnout v souladu s právním názorem vysloveným ve stanovisku. Tento právní názor použije senát ve svém rozhodnutí, jsou-li v době jeho rozhodování splněny předpoklady řízení, které takovéto použití umožňují. Použití právního názoru tak může bránit například zpětvzetí ústavní stížnosti, jak tomu bylo právě ve věci vedené pod sp. zn. II. ÚS 1877/22.
20. Bylo by v rozporu s ústavně zaručenou soudní ochranou základních práv a svobod a zásadou rovnosti v právech, pokud by závaznost stanoviska pléna byla omezena jen na konkrétní řízení, z něhož návrh na přijetí tohoto stanoviska vzešel, nebo pouze na rozhodování toliko jednoho ze senátů. Právní názor Ústavního soudu vyjádřený ve stanovisku pléna se musí uplatnit ve všech srovnatelných věcech, v nichž je rozhodováno po jeho přijetí. Obdobně jako právní názor vyslovený v nálezu podle čl. 89 odst. 2 Ústavy precedenčně zavazuje všechny orgány a osoby [podrobně k precedenční závaznosti nálezu Ústavního soudu srov. nález ze dne 13. 11. 2007 sp. zn. IV. ÚS 301/05 (N 190/47 SbNU 465)], je právní názor vyslovený ve stanovisku pléna závazný pro rozhodování Ústavního soudu, tedy pro rozhodování všech senátů Ústavního soudu [tento následek přijetí stanoviska pléna byl v minulosti bez dalšího akceptován všemi senáty Ústavního soudu, byť návrh na přijetí stanoviska podal jen jeden z nich, srov. např. stanovisko pléna ze dne 1. 11. 2005 sp. zn. Pl. ÚS-st. 21/05 (ST 21/39 SbNU 493; 477/2005 Sb.) týkající se obcházení restitučních předpisů žalobami o určení vlastnického práva; stanovisko pléna ze dne 28. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.) týkající se náhrady za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny spočívající v neústavní regulaci nájemného; nebo stanovisko pléna ze dne 28. 11. 2017 sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16 (ST 45/87 SbNU 905; 460/2017 Sb.) týkající se přípustnosti ústavní stížnosti ve vazbě na posuzování přípustnosti dovolání v občanském soudním řízení].
21. Tato závaznost právního názoru vyjádřeného ve stanovisku, která vyplývá z § 23 druhé věty zákona o Ústavním soudu, se odvíjí od stanoviska samotného. Není nezbytné, aby byl uvedený právní názor následně vyjádřen v nálezu. Ostatně není nijak neobvyklé, že stanovisko pléna v nálezu použito nebude, neboť v něm vyslovený právní názor se týká výkladu zákona o Ústavním soudu a jeho použití vede k závěru, že ústavní stížnost má být odmítnuta [např. stanovisko pléna ze dne 23. 4. 2013 sp. zn. Pl. ÚS-st. 35/13 (ST 35/69 SbNU 859; 124/2013 Sb.); nebo stanovisko pléna ze dne 15. 11. 2016 sp. zn. Pl. ÚS-st. 43/16 (ST 43/83 SbNU 933); 394/2016 Sb.]. Bylo by v rozporu s účelem stanoviska pléna, pokud by ho některý ze senátů Ústavního soudu mohl nálezem nerespektovat jen z toho důvodu, že v mezidobí nebyl přijat nález, jehož nosným důvodem by byl právě právní názor vyslovený ve stanovisku pléna. Takovýto "nerespektující" nález by z hlediska rozhodovací praxe nic neměnil na závaznosti stanoviska pléna a představoval by zjevné porušení § 23 zákona o Ústavním soudu. V posuzované věci je proto IV. senát uvedeným stanoviskem sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22 vázán.
22. Pro úplnost je třeba uvést, že ještě před přijetím stanoviska rozhodl IV. senát Ústavního soudu o typově obdobných ústavních stížnostech také nálezem sp. zn. IV. ÚS 2296/22, v němž zopakoval právní názor vyslovený v nálezu sp. zn. IV. ÚS 579/22 a na nějž již plénum Ústavního soudu ve stanovisku nemohlo reagovat, neboť byl vyhlášen teprve po jeho přijetí. Stanovisko pléna přesto překonává i závěry vyslovené v tomto nálezu. Účelem stanoviska totiž nebylo odchýlení se od konkrétního nálezu, nýbrž od konkrétního v něm uvedeného právního názoru. Z nálezů sp. zn. IV. ÚS 579/22 a IV. ÚS 2296/22 vyplývá právní názor, že ministerstvo v období do vykonatelnosti nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17, tedy do 31. 12. 2020, nemělo umožňovat anonymní nahlížení do oznámení veřejných funkcionářů prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti, a to s ohledem na možné s tím spojené porušení základního práva dotčených veřejných funkcionářů zaručeného v čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny. Tím tyto nálezy zpochybnily základ napadených rozhodnutí městského soudu, podle nichž ministerstvo jednalo v souladu s právním řádem, pročež stěžovatelům nepřísluší přiměřené zadostiučinění za nesprávný úřední postup (nález sp. zn. IV. ÚS 579/22, bod 34; nález sp. zn. IV. ÚS 2296/22, bod 21). Jak bude podrobněji rozvedeno níže, plénum Ústavního soudu zaujalo ve stanovisku odlišný právní názor a ztotožnilo se s právním posouzením městského soudu.
V/b.
Obecná východiska
23. Plénum Ústavního soudu ve stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22 jednak rozhodlo, že derogační nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, jehož vykonatelnost byla stanovena uplynutím dne 31. 12. 2020, neměl za následek nezákonnost postupu ministerstva, které jako správce registru oznámení v období od vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti dále umožňovalo podle § 13 odst. 3 věty první a druhé zákona o střetu zájmů každému bezplatně nahlížet do registru oznámení prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném zrušeným ustanovením § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů (výrok I). Dále konstatovalo, že samotné umožnění nahlížení do oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů v období do 31. 12. 2020 způsobem podle § 13 odst. 3 věty první a druhé zákona o střetu zájmů [tj. bezplatně prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném v § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů] nezakládá právo těchto veřejných funkcionářů vůči státu na náhradu nemateriální újmy způsobené nesprávným úředním postupem ve smyslu § 13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. (výrok II).
24. K podrobnému zdůvodnění výše shrnutých právních závěrů pléna Ústavního soudu postačí odkázat na odůvodnění stanoviska, a to zejména na jeho část IV/b. (body 38 až 52). Pro účely vypořádání námitek stěžovatele v posuzované věci považuje Ústavní soud za vhodné na tomto místě pouze shrnout obsah bodů 48 až 52 stanoviska.
25. Z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 (rekapitulovaného zejména v bodech 45 až 47 stanoviska) plyne, že zákonná úprava nahlížení do registru oznámení nesplňovala požadavky na přiměřenost zásahu vyplývající ze základního práva dotčených veřejných funkcionářů před neoprávněným zveřejňováním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny. Neústavnost § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů se u každého veřejného funkcionáře uvedeného v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů projevila tím, že do jeho oznámení o majetku bylo možné nahlížet anonymně prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti. Z nálezu ovšem nelze dovodit, že by veřejnost neměla mít právo do registru oznámení nahlížet a seznamovat se tak s údaji o majetku veřejných funkcionářů.
26. Ponecháním neústavní zákonné úpravy v platnosti a účinnosti po přechodnou dobu, po niž byla vykonatelnost nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 odložena, Ústavní soud zohlednil jednak míru zásahu do základních práv veřejných funkcionářů zaručených v čl. 10 odst. 3 Listiny, ale také účel neústavní zákonné úpravy, jímž je předcházení a odhalování střetu zájmů. Je totiž povinností demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy zamezit tomu, aby veřejný funkcionář mohl svěřenou moc využívat k prosazování vlastních (osobních) zájmů na úkor zájmu veřejného, nebo ostatních účastníků politické či hospodářské soutěže, stejně jako důvěry veřejnosti [nález ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/17 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.), bod 89].
27. Vzhledem k tomu, že okamžitým zrušením § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů by bylo nahlížení veřejnosti do oznámení veřejných funkcionářů na neurčitou dobu znemožněno, dospěl Ústavní soud k závěru, že je namístě prostřednictvím odkladu vykonatelnosti dočasně upřednostnit tento veřejný zájem, aniž by tím byla nepřiměřeně dotčena základní práva a svobody veřejných funkcionářů. Ústavní soud nemohl sám zajistit, aby se režim plného zveřejnění údajů změnil na režim jejich zpřístupnění na žádost, a vymezit požadavky pro její podání, neboť právní úpravu netvoří, resp. nemění, pouze ruší (nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, bod 144).
28. Odklad vykonatelnosti není popřením účinné ochrany základních práv a svobod. V posuzované věci jej umožňoval důvod neústavnosti § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, který sice odůvodňoval zrušení tohoto ustanovení, samotný však neznamenal, že každému jednotlivému veřejnému funkcionáři, o jehož majetku byly zpřístupněny informace podle § 13 odst. 3 věty první a druhé zákona o střetu zájmů, byla odepřena účinná ochrana před neoprávněným zveřejněním osobních údajů ve smyslu čl. 10 odst. 3 Listiny.
29. Podle § 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu nemá nález, kterým Ústavní soud zrušil zákon jako neústavní, za následek dodatečný vznik práva na náhradu nemateriální újmy za úřední postup, jenž byl se zrušeným zákonem v době jeho platnosti a účinnosti v souladu. Článek 36 odst. 3 Listiny nezakládá právo na náhradu škody způsobené výkonem zákonodárné pravomoci Parlamentu. Důsledkem překročení mezí zákonodárce může být zrušení zákona nebo vyslovení jeho neústavnosti. Takovýto zásah "může za určitých okolností mít vliv na práva jednotlivce, do nichž bylo v důsledku takovéhoto zákona nebo mezery v zákoně zasaženo (např. neaplikovatelnost zákona v určité věci), nezakládá však jednotlivci nárok na náhradu škody" [stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09, bod 13].
V/c.
Aplikace na projednávaný případ
30. Ve světle výše shrnutých důvodů, jež vedly plénum Ústavního soudu k vyslovení právních závěrů obsažených ve výrocích I a II stanoviska (a blíže popsaných v bodě 23 tohoto nálezu), stěžovatelovy námitky proti napadenému rozsudku městského soudu neobstojí.
31. Způsob, jakým obecné soudy posoudily důsledky odkladu vykonatelnosti nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 pro postup ministerstva ve stěžovatelově věci, nepředstavoval vyprázdnění stěžovatelových ústavně zaručených práv, nýbrž korespondoval s důvody, pro které Ústavní soud vykonatelnost derogačního nálezu odložil. Odkladem vykonatelnosti svého nálezu totiž Ústavní soud upřednostnil zájem veřejnosti nahlížet do oznámení veřejných funkcionářů podle § 13 odst. 3 věty první a druhé zákona o střetu zájmů, přičemž zároveň i zohlednil intenzitu zásahu do ústavně zaručeného práva veřejných funkcionářů na ochranu soukromí. Postup ministerstva při zveřejňování oznámení pak neměl za následek stěžovatelem tvrzené porušení jeho ústavně zaručeného práva na ochranu soukromí.
32. V napadeném rozhodnutí nelze spatřovat ani porušení práva stěžovatele na náhradu újmy způsobené mu nesprávným úředním postupem. Z výroků stanoviska se podává, že postup ministerstva spočívající v umožnění bezplatně nahlížet do registru oznámení bez předchozí žádosti do doby vykonatelnosti nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 nebyl nezákonný a nezakládal právo veřejných funkcionářů na náhradu nemajetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem podle zákona č. 82/1998 Sb.
VI.
Závěr
33. Na základě výše uvedeného Ústavní soud podle § 82 odst. 1 a § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu rozhodl, jak je ve výroku nálezu uvedeno.
34. Stěžovatel spojil s ústavní stížností také návrh na projednání věci mimo pořadí (§ 39 zákona o Ústavním soudu). Vzhledem k tomu, že o ústavní stížnosti Ústavní soud rozhodl bez prodlení, tomuto návrhu bylo de facto vyhověno.
Autor: US