// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 04.10.2018
Nařízení místního ohledání v řízení o udělení licence na výrobu elektřiny
Nařízení místního ohledání správním orgánem v řízení o udělení licence na výrobu elektřiny není nesprávným úředním postupem. Ze zvláštního předpisu nevyplývá, že by Energetický regulační úřad v řízení o udělení licence byl jakkoliv omezen v užití důkazních prostředků, zejména že by byl vázán obsahem listin předložených žadatelem a nebyl oprávněn posoudit pravdivost, v nich uváděných skutečností. Opačný závěr nelze dovozovat z toho, že výslovně uvádí, jaké doklady je žadatel povinen ke své žádosti připojit. Ostatně jiné důkazní prostředky než písemné doklady žadatel (o licenci k výrobě elektřiny) ke své písemné žádosti ani dost dobře připojit nemůže. Není přitom třeba, aby energetický zákon stanovil, že Energetický regulační úřad může užít i dalších důkazních prostředků, neboť takové oprávnění (a v zásadě i povinnost, je-li to třeba ke zjištění stavu věci) pro něj vyplývá přímo ze správního řádu, přičemž energetický zákon v tomto směru speciální ustanovení neobsahuje.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 2948/2016, ze dne 19. 6. 2018
Dotčené předpisy:
§ 54 zák. č. 500/2004 Sb.
§ 71 zák. č. 500/2004 Sb.
zák. č. 458/2000 Sb.
§ 13 odst. 1 zák. č. 82/1998 Sb.
Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobou podanou u Okresního soudu v Jihlavě dne 17. 12. 2013 se žalobkyně domáhala zaplacení částky 4 142 355,45 Kč s příslušenstvím jako náhrady škody (ušlého zisku). V důvodech žaloby uvedla, že žalovaná je ze zákona orgánem, do jehož pravomoci spadá vydání licence pro výrobu elektřiny. Dne 18. 2. 2011 podala žalobkyně (resp. její právní předchůdkyně) žádost o vydání licence na předepsaném formuláři včetně všech příloh, jak jí ukládal zákon, prováděcí předpisy a metodický pokyn vydaný žalovanou. Dne 21. 2. 2011 tuto žádost doplnila. Žádost o licenci lze podat ještě před dokončením energetického zařízení, v tom případě je nutné předložit povolení o předčasném užívání stavby a zprávu o revizi. Žalovaná následně vydala usnesení o místním ohledání, při tomto ohledání byly zjištěny nedostatky, které však neměly na funkčnost a bezpečnost zařízení jako celku žádný dopad. Dne 15. 4. 2011 byla vydána licence, aniž by opakovaným místním šetřením bylo zjištěno, že by došlo v mezidobí ke změně technického stavu zařízení. Žalobkyně odvozuje vznik škody od toho, že místním ohledáním žalovaná suplovala úlohu jiných orgánů, čímž překročila svou pravomoc, neboť podle zákona se měla zabývat pouze doložením či nedoložením údajů v žádosti. Místní ohledání jako důkazní prostředek nemělo ve vztahu k prokazovaným skutečnostem žádnou důkazní hodnotu, nařízením místního ohledání žalovaná měla porušit princip procesní ekonomie a opakovaným nařízením místního ohledání porušila základní principy správního řízení, a to zásadu rychlosti, hospodárnosti a zásadu subsidiarity výkonu veřejné moci. Přestože žalovaná následně licenci vydala, došlo dle žalobkyně k neopodstatněným průtahům, v důsledku nichž vznikla žalobkyni škoda. Žalovaná také měla dle žalobkyně porušit oprávněné zájmy žalobce, neboť věděla o záměru žalobkyně získat licenci do 1. 3. 2011, od kdy došlo novelizací zákonem č. 330/2010 Sb. ke zpřísnění nároků na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů podle zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů). Nebýt průtahů v licenčním řízení, žalobkyni by vzniknul nárok na výkupní cenu a příspěvek na necentrální výrobu elektřiny, což by jí zajistilo s ohledem na následně skutečně dodanou elektřinu za období od 21. 6. 2011 do 31. 7. 2012 příjem vyšší o 4 142 355,45 Kč, tato částka odpovídá způsobené škodě. Žalobkyně se náhrady škody domáhala u žalované výzvou dne 7. 9. 2012, doručenou 10. 9. 2012. Žalovaná nárok žalobce odmítla dne 8. 3. 2013, a proto se žalobkyně obrátila se svým nárokem na soud.
2. Žalovaná navrhla zamítnutí žaloby, neboť nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu podle § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále jen „Odpšk“). Žalobkyně podala žádost teprve 18. 2. 2011, následně dne 24. 2. 2011 bylo nařízeno na 1. 3. 2011 ohledání výrobny, ve skutečnosti k ohledání došlo již 28. 2. 2011 a byly při něm zjištěny nedostatky odporující technickým předpokladům pro provoz výroby elektřiny. Ohledání byl standardní postup před udělením licence výrobně s výkonem nad 1 MW. Licenční vyhláška sice uvádí, které podklady musí žadatel předložit vždy, neznamená to ale, že by úřad nesměl před vydáním licence provést jiný důkaz. Žalobkyně se sama pozdním podáním žádosti vystavila riziku, že jí nebude licence včas udělena, když již 30. 11. 2010 bylo jasné v důsledku novely zákona, že dojde ke zpřísnění podmínek pro podporu obnovitelných zdrojů. Hlavní důvod, proč nebyla licence vydána, však spočíval v technických nedostatcích a závadách, které při ohledání vyšly najevo. Prokazování technických předpokladů výrobny je v kompetenci žalované a je to její povinností. Nařízením místního ohledání tak nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu a vzniklá škoda není důsledkem postupu žalované v licenčním řízení.
3. Okresní soud v Jihlavě (dále též jako „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 24. 4. 2014, č. j. 103 C 143/2013-285, žalobu, aby žalované byla uložena povinnost zaplatit žalobkyni částky 4 142 355,45 Kč s úrokem z prodlení 7,05 % ročně z žalované částky od 11. 3. 2013 do zaplacení, zamítl (výrok I) a žalované nepřiznal náhradu nákladů řízení (výrok II).
4. Krajský soud v Brně (dále též jako „odvolací soud“) napadeným rozsudkem ze dne 27. 10. 2015, č. j. 17 Co 245/2014-313, potvrdil rozsudek soudu prvního stupně (výrok I) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů odvolacího řízení (výrok II).
5. Podle odvolacího soudu podstata věci spočívá v posouzení, zda ze strany žalovaného při vyřizování žádosti právního předchůdce žalobkyně o udělení licence pro výrobu elektřiny došlo k nesprávnému úřednímu postupu v důsledku nařízení místního ohledání a v důsledku nevydání rozhodnutí o udělení licence bezodkladně a zda tedy došlo na straně žalované k průtahům v řízení. Přičemž při řešení první uvedené otázky se odvolací soud neztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že nařízení místního ohledání žalovanou lze vnímat jako nesprávný úřední postup.
6. Odvolací soud souhlasil se soudem prvního stupně v tom, že podle § 7 podle zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění účinném ke dni podání žádosti o udělení licence, tj. ke dni 18. 2. 2011, se licence uděluje na základě písemné žádosti a že další odstavce téhož ustanovení citovaného zákona obsahují výčet náležitosti žádosti a označení příloh, které je třeba k ní doložit a že bližší podrobnosti žádosti o udělení licence obsahuje vyhláška č. 426/2005 Sb., o podrobnostech udělování licencí pro podnikání v energetických odvětvích, a že ze shora uvedené normy nevyplývá, že by v rámci licenčního řízení měl žalovaný provádět místní ohledání. Nicméně z těchto ustanovení dle názoru odvolacího soudu nelze dovodit, že nařízení místního ohledání v řízení o udělení licence k provozování zařízení na výrobu elektrického energie je vyloučeno.
7. Odvolací soud konstatoval, že není pochyb o tom, že v řízení o udělování licencí pro výrobu elektřiny postupuje správní orgán, Energetický regulační úřad, nejen dle výše citovaného zákona č. 458/2000 Sb. a vyhlášky č. 428/2005 Sb., ale podpůrně i podle správního řádu a že výsledkem tohoto řízení je udělení licence k provozování zařízení pro výrobu elektrické energie ve formě správního rozhodnutí dle § 67 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“). Že se na licenční řízení podpůrně použije správní řád, je zcela logické, neboť zákon č. 458/2000 Sb. ani vyhláška č. 426/2005 Sb. neobsahují žádná bližší ustanovení, která by upravovala procesní stránku vyřizování žádostí o udělení licencí, ale pouze stanoví, co má žádost o licenci obsahovat, jaké podmínky musí žadatel o udělení licence splňovat a jaké listiny musí ke své žádosti doložit. I když vyhláška č. 426/2005 Sb. blíže specifikuje, čím žadatel o udělení licence prokazuje vlastnické nebo užívací právo k energetickému zařízení, čím prokazuje finanční předpoklady, technické předpoklady či odbornou způsobilost, neznamená to, že tím je vyloučena možnost správního orgánu, Energetického regulačního úřadu, si některé skutečnosti ověřit na místě samém formou místního ohledání. K tomuto ověření pak slouží důkazní prostředek ohledání ve smyslu § 54 správního řádu. Odvolací soud souhlasil se žalovanou v tom, že řízení o udělení licence k výrobě elektrické energie není možné omezit pouze na posouzení a přezkum podkladů, které žadatel o udělení licence je povinen Energetickému regulačnímu úřadu doložit. Řada skutečností, které je žadatel o udělení licence povinen doložit, vyplývá přímo z jím doložených listin, a není třeba k nim provádět žádné místní šetření, nicméně Energetickému regulačnímu úřadu nelze odepřít právo, aby si formou místního ohledání ověřil zásadní skutečnosti, které musí být splněny pro udělení předmětné licence. Odvolací soud tak uzavřel, že nařízení místního ohledání při vyřizování žádosti právního předchůdce žalobkyně o udělení licence k výrobě elektrické energie nebylo důkazním prostředkem nelegitimním a že by jeho užití mohlo nést znaky svévole. Subsidiární právní předpis, který bylo třeba na dané licenční řízení aplikovat, tedy správní řád, užití tohoto důkazního prostředku umožňoval, a pokud správní orgán tohoto důkazního prostředku využil, postupoval pak zcela v souladu se zákonem.
8. Odvolací soud poukázal i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 As 20/2012-33, který byl vydán ve věci právního předchůdce žalobkyně o udělení licence k výrobě elektrické energie, přičemž toto rozhodnutí možnost využití důkazního prostředku – ohledání nevyloučilo. Pokud tedy žalovaná v rámci licenčního řízení v rámci dokazování použila důkazní prostředek, jehož využití správní řád umožňoval, nelze pak dospět k závěru, že jeho postup lze považovat za nesprávný, přičemž rozhodnutí o využití tohoto důkazního prostředku bylo zcela v kompetenci tohoto příslušného správního úřadu. Odvolací soud tedy uzavřel, že pokud Energetický regulační úřad nařídil v dané věci místní ohledání pro šetření splnění podmínek vyplývající z vyhlášky č. 426/2005 Sb., nelze v tom spatřovat nesprávnost jeho postupu.
9. Dále se odvolací soud zabýval otázkou nesprávného úředního postupu žalované spočívající v tom, že o žádosti právního předchůdce žalobkyně o udělení licence nerozhodla bezodkladně. V řešení této otázky se ztotožnil se soudem prvního stupně. Za situace, kdy právní předchůdce žalobkyně podal žádost o udělení licence dne 18. 2. 2011 a tuto doplnil dne 21. 2. 2011, odvolací soud konstatoval, že pokud žalovaná neudělila licenci právnímu předchůdci žalobkyně do 28. 2. 2011, nejedná se z její strany o porušení zásady rychlosti řízení vyplývající z § 6 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Odvolací soud nesouhlasil se žalobkyní ani v závěru, že pokud žalovaná ve věci nařídila důkaz ohledáním na místě samém rozhodnutím ze dne 24. 2. 2011, musela být již v této době seznámena s předloženými listinami natolik, že ve věci mohla vydat rozhodnutí o udělení licence. S ohledem na krátkou dobu od podání žádosti o udělení licence a doplnění dokladů a nařízení ohledání podle názoru odvolacího soudu nelze ani dospět k závěru, že při uskutečněném ohledání na místě samém mohl právní předchůdce žalobce důvodně očekávat, že mu bude licence k provozování energetického zařízení udělena. Z žádného ustanovení správního řádu nevyplývá, že by správní orgán byl povinen vydat příslušné správní rozhodnutí na místě samém, tedy při provádění či po provedení důkazu ohledáním na místě samém, zejména za situace, kdy určité nedostatky na energetickém zařízení byly shledány.
10. Jak vyplynulo z protokolu z místního ohledání ze dne 28. 2. 2011, bylo toto místní ohledání provedeno v 17.15 hodin, tedy v pozdních odpoledních hodinách. S ohledem na tuto skutečnost i na to, že žalovaná termín ohledání z 1. 3. 2011 změnila na 28. 2. 2011, je zřejmé, že se snažila právnímu předchůdci žalobkyně při vyřizování jeho žádosti o udělení licence vyjít vstříc tak, aby mu licence byla udělena ještě dne 28. 2. 2011. V tom, že žalovaná právnímu předchůdci žalobykně po provedeném ohledání a poté, co byly zjištěny určité nedostatky na energetickém díle, příslušnou licence ihned nevydala, nelze spatřovat nesprávný úřední postup, a to i za situace, kdy se posléze ukázalo, že zjištěné závady nebyly pro provoz energetického zařízení významné. Naopak by bylo možno považovat za zcela ukvapené a nezodpovědné, kdyby za této situace žalovaný příslušnou licenci právnímu předchůdci žalobkyně v den ohledání 28. 2. 2011 vydal, když měl po provedeném ohledání pochybnosti o dokončenosti díla. Podle názoru odvolacího soudu žalovaná při vyřizování žádosti právního předchůdce žalobkyně o udělení licence k provozování energetického zařízení postupovala aktivně, a v tom, že právnímu předchůdci žalobkyně licenci k provozování energetického zařízení v poměrně krátké 10 denní lhůtě od podání žádosti neudělila, nelze shledávat nesprávný úřední postup.
11. K žalobkyni poukazované skutečnosti, že pokud by mu žalovaná vydala licenci k provozování energetického díla do 28. 2. 2011, vztahovaly by se na ni výhodnější podmínky pro výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů, které se v důsledku přijetí zákona č. 330/2010 Sb. od 1. 3. 2011 výrazným způsobem zhoršily v jejích neprospěch, odvolací soud uvedl, že zmíněný zákon č. 330/2010 Sb. nabyl platnosti dne 30. 11. 2010, účinnosti dne 1. 3. 2011, tudíž žalobkyně si od 30. 11. 2010 musela být vědoma toho, že s účinností od 1. 3. 2011 dojde k významné změně podmínek pro výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů. Žalobkyně tak měla dostatek času na to, aby jí budované energetické zařízení řádně a včas dokončila a včas podala žádost o udělení licence k výrobě elektrické energie. Pokud tak žalobkyně neučinila a žádost o udělení licence podala až dne 18. 2. 2011, tedy pouhých 10 dnů před datem, kdy se stal účinný zákon č. 330/2010 Sb., byla to naopak ona, kdo postupoval liknavě, a nemohla důvodně očekávat, že její žádosti o udělení licence bude v tak krátké době vyhověno, a to i s přihlédnutím k obecně známé skutečnosti, že žalovaná v té době vyřizovala vysoký počet žádostí o udělení licencí k provozování zařízení na výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů. Pokud tedy žalovaná do 28. 2. 2011 nevydala právnímu předchůdci žalobkyně licenci k provozování zařízení na výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů a učinila tak až po 1. 3. 2011, nelze v tom spatřovat nesprávný úřední postup.
II. Dovolání a vyjádření k němu
12. Žalobkyně rozsudek odvolacího soudu napadla dovoláním do obou výroků.
13. Žalobkyně zastává názor, že rozsudek odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Jako klíčové pro rozhodnutí o nároku žalobkyně spatřuje posouzení otázky, zda ze strany žalované, resp. Energetického regulačního úřadu, došlo v řízení o žádosti právní předchůdkyně žalobkyně o udělení licence na výrobu elektřiny ve smyslu § 7 energetického zákona k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu § 13 OdpŠk, a to v důsledku nařízení místního ohledání a v důsledku nevydání rozhodnutí o udělení licence bezodkladně. Podle žalobkyně odvolací soud uvedené otázky posoudil nesprávně.
14. Přípustnost dovolání žalobkyně spatřuje v tom, že napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného práva nebo procesního práva:
„která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena (otázka, zda ze strany žalované, resp. Energetického regulačního úřadu, došlo v řízení o žádosti právní předchůdkyně žalobkyně o udělení licence na výrobu elektřiny k nesprávnému úřednímu postupu v důsledku nařízení místního ohledání)“ a
„při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu“ (otázka, zda ze strany žalované, resp. Energetického regulačního úřadu, došlo v řízení o žádosti právní předchůdkyně žalobkyně o udělení licence na výrobu elektřiny k nesprávnému úřednímu postupu v důsledku nevydání rozhodnutí o udělení licence bezodkladně.)“
15. Žalobkyně je názoru, že odvolací soud v prvé řadě nesprávně posoudil otázku, zda ze strany žalované došlo v licenčním řízení k nesprávnému úřednímu postupu v důsledku nařízení místního ohledání. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že žalovaná správně nepostupovala, neboť z energetického zákona ani z prováděcí vyhlášky nevyplývá, že by v rámci licenčního řízení měla žalovaná provádět místní ohledání za jakýmkoliv účelem, a v tomto ohledu došlo ze strany žalované k nesprávnému úřednímu postupu. K vydání licence žalovanou došlo po opakovaných místních šetřeních a ohledáních, aniž by došlo ke změně faktického stavu energetického zařízení zjištěného šetřením. Žalobkyně nařízení místního ohledání spatřuje jako účelové použití důkazního prostředku, jež sice obecně správní řád pro postup správních orgánů umožňuje, jež však zároveň v licenčním řízení upraveném speciálními normami nemá opodstatnění, resp. je prostředkem nelegitimním a jeho užití může nést znaky svévole, zvláště za situace, kdy bylo místní ohledání uzavřeno opakovaně se stejnými závěry a tyto závěry neměly na vydání licence v konečné fázi vůbec žádný vliv. Žalovaná si navíc byla jednoznačně vědoma, že udělením licence po 1. 3. 2011 dojde k negativnímu zásahu do majetkové sféry žalobkyně.
16. Podle žalobkyně skutečnost, že se na licenční řízení aplikuje správní řád, který v obecné rovině užití důkazního prostředku místním ohledáním umožňuje, ještě neznamená, že použití takového důkazního prostředku ze strany Energetického regulačního úřadu v předmětném licenčním řízení bylo důvodné, resp. zákonné a správné. Postup správního orgánu při provádění dokazování je navíc vždy korigován zásadou vyjádřenou v § 3 správního řádu a tedy správní orgán je oprávněn zjišťovat stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti pouze v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonů se základními zásadami správního řízení, přičemž žalobkyně má za to, že žalovaná jednala excesivně, neboť předpoklady pro udělení licence na výrobu elektřiny se prokazují výhradně listinnými důkazy taxativně vyjmenovanými v § 5, 7 a 9 vyhlášky č. 426/2005 Sb. a prokázání splnění těchto předpokladů místním ohledáním je podle žalobkyně vyloučené. Místní ohledání proto nemůže být za tímto účelem provedeno.
17. Dovolatelka uvedla, že žalovaná překročila svou pravomoc již při nařízení prvního místního ohledání, neboť tím, že přezkoumávala technické předpoklady pro udělení licence, se pasovala do role příslušného stavebního úřadu, resp. revizního technika. Přitom pravomocné rozhodnutí příslušného stavebního úřadu, kterým bylo povoleno předčasné užívání stavby před jejím úplným dokončením, je veřejnou listinou ve smyslu ustanovení § 53 odst. 3 správního řádu. Žalovaná v průběhu řízení nezpochybnila správnost a pravdivost závěrů revizní zprávy, z toho lze vyvozovat, že na její straně neexistovaly důvodné pochybnosti o existenci energetického zařízení či jeho připravenosti k provozu a výrobě elektřiny, resp. o tom, že technické předpoklady pro výrobu elektřiny v předmětném energetickém zařízení byly splněny. Závěry žalované o nesplnění technických předpokladů energetického zařízení, které jsou v rozporu s pravomocným rozhodnutím příslušného stavebního úřadu a zprávou o revizi, jsou vybočením z její pravomoci, resp. působnosti. K čemuž dovolatelka dodává, že kdyby skutečně v době provedení místního šetření nebyly technické předpoklady pro výrobu elektřiny v energetickém zařízení splněny, nemohla by žalovaná bez dalšího přistoupit k vydání licence na výrobu elektřiny v předmětném energetickém zařízení, jako tomu bylo v daném případě.
18. Dovolatelka dále uvádí, že žalovaná vědomě postupovala v rozporu s oprávněnými zájmy právní předchůdkyně žalobkyně, neboť věděla, že v době, kdy rozhodovala o její žádosti o udělení licence pro výrobu elektrické energie, že tato licence a její vydání nejpozději ke dni 28. 2. 2011 byla zbývající podmínkou, aby žalobkyni byla přiznána podpora ve smyslu zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů. Dle dovolatelky tak ze strany žalované došlo ke zjevně účelovému protahování předmětného licenčního řízení s cílem vydat licenci až po nabytí účinnosti novely zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů (tedy k 1. 3. 2011), a tedy vyloučit nárok právní předchůdkyně žalobkyně na podporu ve smyslu zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů.
19. Stěžejní argumentace dovolatelky se týká tvrzeného porušení zásady rychlosti a hospodárnosti správního řízení. Právní předchůdkyně žalobkyně podala žádost o vydání licence na výrobu elektřiny, která obsahovala všechny stanové náležitosti a netrpěla ani jinými vadami, nebylo tedy nutné ani důvodné, a ani ze zákona možné, nařizovat a provádět místní ohledání energetického zařízení, natož je opakovat. Nic tak nebránilo tomu, aby žalovaná o předmětné žádosti rozhodla bezodkladně, jak jí ukládal zákon, tzn. v daném případě v řádech jednoho až dvou pracovních dnů od podání úplné žádosti o vydání licence na výrobu elektřiny. Pokud by v daném případě postupoval správně, tak kde dni 24. 2. 2011, tj. dni místního šetření, měl mít všechny potřebné informace k tomu, aby vydal (bez zbytečného odkladu) rozhodnutí o udělení licence. Pokud se tak nestalo, postup žalované byl zcela nepochybně v rozporu se zásadou hospodárnosti řízení. O účelovosti průtahů také měla svědčit situace, kdy bylo učiněno druhé místní šetření, a aniž by se změnil stav kontrolovaného energetického zařízení od prvního místního šetření, žalovaná následně právní předchůdkyni žalobkyně licenci vydala.
20. Dovolatelka dále citovala rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 530/2014, a z něj závěry o posuzování dodržení lhůty „bez zbytečného odkladu“, s tím, že odvolací soud k tam uvedeným závěrům nepřihlédl. V prvé řadě nepřihlédl k tomu, že z časového určení „bez zbytečného odkladu“ je třeba dovodit, že jde o velmi krátkou lhůtu, jíž je míněno bezodkladné, neprodlené, bezprostřední či okamžité jednání směřující ke splnění povinnosti (vydání licence). Odvolací soud také nepřihlédl k závažnosti újmy, která v případě nevydání rozhodnutí o udělení licence do 28. 2. 2011 právní předchůdkyni žalobkyně hrozila, a které bylo možné včasným vydáním rozhodnutí zabránit.
21. Dovolatelka proto navrhla, aby Nejvyšší soud jako soud dovolací napadený rozsudek odvolacího soudu změnil, potažmo změnil rozsudek soudu prvního stupně tak, že žalobě vyhoví a žalované uloží zaplatit žalobkyni náklady řízení, včetně řízení odvolacího a dovolacího.
22. Žalovaná se k dovolání žalobkyně vyjádřila tak, že dovolání neobsahuje novou argumentaci, která by již v průběhu řízení nebyla uplatněna a žalovaná se tak ztotožňuje s napadeným rozsudkem, neboť má za to, že se v řízení o udělení licence pro výrobu elektřiny právnímu předchůdci žalobkyně postupovala v souladu s právními předpisy jak z hlediska rychlosti řízení, tak z hlediska správnosti procesního postupu (nařízení ohledání energetického zařízení, které proběhlo dne 28. 2. 2011 a jeho vyhodnocení). Energetický regulační úřad za účelem ověření splnění podmínek a předpokladů stanovených v § 5 až 7 energetického zákona vydal dne 24. 2. 2011 usnesení, kterým rozhodl o ohledání výrobny elektřiny dne 1. 3. 2011. Při ohledání věci, uskutečněného o den dříve 28. 2. 2011, byly zjištěny okolnosti, které byly v rozporu s prokazovaným splněním technických předpokladů pro výkon licencované činnosti.
23. Žalovaná dále uvedla, že pokud je podle § 71 odst. 1 správního řádu správní orgán povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu, lze konstatovat s ohledem na nutnost posouzení všech podkladů, které je držitel licence k žádosti povinen doložit a na míru administrativní zátěže správního orgánu, který nevyřizoval pouze žádost žadatele, ale v předmětné době před změnou podmínek poskytování podpory, stovky žádostí o licence měsíčně, nemohl žalobce legitimně s jistotou očekávat, že rozhodnutí bude vydáno do 10 kalendářních dnů, resp. 7 kalendářních dnů od podání žádost se všemi jejími povinnými podklady. Samotné nevydání rozhodnutí v sedmidenní lhůtě by jistě tedy nebylo možno vnímat jako nepřiměřené a to ani v případě, kdyby do data 28. 2. 2011 žalovaný ohledání energetického zařízení nestihl provést. V řízení o udělení licence se správní orgán musí seznámit s obsahem předložených podkladů a zhodnotit je ve smyslu správního řádu, protože vydává konstitutivní správní rozhodnutí ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu. Názor žalobkyně, že v dané věci postačovalo, aby si Energetický regulační úřad pouze překontroloval náležitosti žádosti o udělení licence a taxativně stanové podklady, je proto absurdní, neboť právě takový postup by představoval nesprávný úřední postup.
24. Podle žalované nelze dovozovat, že v řízení, v němž je stanovena důkazní povinnost žadatele předložit určité podklady, by správní orgán nemohl provést důkazy jiné, pokud jsou způsobilé přispět ke zjištění skutkového stavu. Dále odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 As 20/2012-33, a v něm uvedený závěr, že pokud žalobce inicioval příslušné řízení, musel být srozuměn s tím, že správní orgán může za účelem zjištění stavu věci a ověření splnění podmínek předepsaných zákonem nařídit ohledání věci. Žalované proto není zřejmé, jak by nařízení místního ohledání ve správním řízení, v němž existuje předmět, o němž je rozhodováno a který je způsobilý ohledání, mohlo samo o sobě představovat nesprávný úřední postup. Rovněž je nutno akcentovat i výsledek ohledání ze dne 28. 2. 2011, kdy byly shledány závažné nedostatky energetického zařízení, které bránily udělení licence, které jsou popsány v protokolu z ohledání a které zpochybňovaly splnění technických předpokladů pro udělení licence. K vydání licence přistoupil Energetický regulační úřad až po opakovaném ohledání, kdy byly zjištěny pouze drobné nedostatky, které navíc žalobce uspokojivě vysvětlil.
25. Konečně žalovaná uvedla, že pravou příčinnou nevydání licence dne 28. 2. 2011 není ani prodlení na straně správního orgánu, ani skutečnost, že bylo nařízení ohledání. Žalobce dovozuje vznik škody pouze ze skutečnosti, že licence nebyla vydána do 28. 2. 2011, pozdější udělení či neudělení licence nemá na předmět sporu vliv, včetně případného posouzení otázky, zda Energetický regulační úřad postupoval řádně po datu 28. 2. 2011, neboť případná vada tohoto postupu by již neměla kauzální vazbu na případný vznik újmy.
III. Formální náležitosti dovolání
26. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2014 do 29. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
27. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně zastoupenou podle § 241 odst. 1 o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
IV. Přípustnost dovolání
28. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští.
29. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
30. Podle § 241a o. s. ř. dovolání lze podat pouze z důvodu, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci (odstavec 1). V dovolání musí být vedle obecných náležitostí (§ 42 odst. 4) uvedeno, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu se rozhodnutí napadá, vymezení důvodu dovolání, v čemž dovolatel spatřuje splnění předpokladů přípustnosti dovolání (§ 237 až 238a) a čeho se dovolatel domáhá (dovolací návrh) (odstavec 2). Důvod dovolání se vymezí tak, že dovolatel uvede právní posouzení věci, které pokládá za nesprávné, a že vyloží, v čem spočívá nesprávnost tohoto právního posouzení (odstavec 3).
31. Dovolání napadající rozsudek odvolacího soudu v rozsahu, v němž bylo rozhodnuto o náhradě nákladů řízení, neobsahuje zákonné náležitosti (§ 241a odst. 2 o. s. ř.), a v dovolacím řízení proto nelze pro vady dovolání v uvedeném rozsahu pokračovat.
32. Dovolání je přípustné k posouzení otázky hmotného práva, zda nařízení místního ohledání správním orgánem v řízení o udělení licence na výrobu elektřiny je nesprávným úředním postupem, neboť tato otázka nebyla v rozhodovací praxi dovolacího soudu vyřešena. Na vyřešení této právní otázky pak závisí i posouzení správnosti závěru odvolacího soudu, že Energetický regulační úřad nebyl povinen o žádosti o udělení licence rozhodnout bezodkladně.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
33. Podle § 242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Dovolací soud však v posuzovaném řízení takové vady řízení neshledal.
34. Dovolání není důvodné.
35. Podle § 13 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.
36. Podle § 3 správního řádu nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2.
37. Podle § 6 odst. 1 věty prvé správního řádu správní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů.
38. Podle § 50 správního řádu podklady pro vydání rozhodnutí mohou být zejména návrhy účastníků, důkazy, skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti, podklady od jiných správních orgánů nebo orgánů veřejné moci, jakož i skutečnosti obecně známé (odstavec 1). Podklady pro vydání rozhodnutí opatřuje správní orgán (odstavec 2 věta prvá). Pokud zákon nestanoví, že některý podklad je pro správní orgán závazný, hodnotí správní orgán podklady, zejména důkazy, podle své úvahy; přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci (odstavec 4).
39. Podle § 51 odst. 1 správního řádu k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jde zejména o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek.
40. Podle § 53 odst. 3 správního řádu listiny vydané soudy České republiky nebo jinými státními orgány nebo orgány územních samosprávných celků v mezích jejich pravomoci, jakož i listiny, které jsou zvláštními zákony prohlášeny za veřejné, potvrzují, že jde o prohlášení orgánu, který listinu vydal, a není-li dokázán opak, potvrzují i pravdivost toho, co je v nich osvědčeno nebo potvrzeno.
41. Podle § 71 správního řádu správní orgán je povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu (odstavec 1). Pokud nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, je správní orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení, k nimž se připočítává doba až 30 dnů, jestliže je zapotřebí nařídit ústní jednání nebo místní šetření, je-li třeba někoho předvolat, někoho nechat předvést nebo doručovat veřejnou vyhláškou osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat, nebo jde-li o zvlášť složitý případ (odstavec 3 písm. a).
42. Při posouzení dodržení lhůty podle ustanovení § 71 odst. 1 správního řádu nelze rezignovat na zjištění okolností konkrétního případu a posouzení zbytečnosti či nezbytnosti odkladu v každém jednotlivém případě s ohledem na jeho konkrétní okolnosti. Bez zbytečného odkladu neznamená automaticky ve lhůtě do třiceti dnů; lhůta do třiceti dnů stanovená v ustanovení § 71 odst. 3 správního řádu se použije, pouze pokud rozhodnutí nelze vydat bezodkladně, což musí být opět v každém jednotlivém případě zdůvodněno konkrétními okolnostmi posuzované věci (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 530/2014; rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou dostupná na www.nsoud.cz).
43. Jak vyplývá z ustanovení § 50 odst. 1 správního řádu, mezi podklady pro vydání rozhodnutí patří i důkazy, k jejichž provedení lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Mezi těmito důkazními prostředky správní řád výslovně uvádí i ohledání (§ 51 odst. 1). Správní řád přitom nevylučuje využití tohoto důkazního prostředku ani v případě, kdy je konkrétní skutečnost jinak osvědčována veřejnou listinou, neboť veřejná listina sice potvrzuje pravdivost toho, co je v ní osvědčeno nebo potvrzeno, není-li však prokázán opak (§ 53 odst. 3). Zbývá tedy posoudit, zda zvláštní zákon (energetický zákon) v daném případě použití tohoto důkazního prostředku nevylučuje.
44. Podle § 3 odst. 3 věty prvé energetického zákona (ve znění účinném v době podání žádosti) podnikat v energetických odvětvích na území České republiky mohou za podmínek stanovených tímto zákonem fyzické či právnické osoby pouze na základě licence udělené Energetickým regulačním úřadem.
45. Podmínky pro udělení licence stanoví § 5 energetického zákona.
46. Podle § 7 odst. 1 energetického zákona se licence uděluje na základě písemné žádosti. Ustanovení odstavce 3 pak stanoví, jaké údaje žádost o udělení licence právnické osobě obsahuje, a odstavec 4 stanoví, jaké doklady (listiny) je žadatel povinen k žádosti připojit.
47. Podle § 8 odst. 1 věty prvé energetického zákona Energetický regulační úřad rozhodne o udělení licence na základě splnění podmínek pro její udělení podle § 5.
48. Prováděcí vyhláška č. 426/2005 Sb. pak toliko stanovila vzory žádostí k udělení, změně a zrušení licence, náležitosti prohlášení odpovědného zástupce, způsoby určení vymezeného území a provozovny, prokázání vlastnického nebo užívacího práva k užívání energetického zařízení, způsoby prokazování finančních a technických předpokladů a odborné způsobilosti pro jednotlivé druhy licencí (§ 1).
49. Ze zvláštního předpisu nevyplývá, že by Energetický regulační úřad v řízení o udělení licence byl jakkoliv omezen v užití důkazních prostředků, zejména že by byl vázán obsahem listin předložených žadatelem a nebyl oprávněn posoudit pravdivost, v nich uváděných skutečností. Opačný závěr nelze dovozovat z toho, že výslovně uvádí, jaké doklady je žadatel povinen ke své žádosti připojit. Ostatně jiné důkazní prostředky než písemné doklady žadatel (o licenci k výrobě elektřiny) ke své písemné žádosti ani dost dobře připojit nemůže. Není přitom třeba, aby energetický zákon stanovil, že Energetický regulační úřad může užít i dalších důkazních prostředků, neboť takové oprávnění (a v zásadě i povinnost, je-li to třeba ke zjištění stavu věci) pro něj vyplývá přímo ze správního řádu, přičemž energetický zákon v tomto směru speciální ustanovení neobsahuje.
50. Namítá-li dovolatelka, že splnění požadavků uvedených v § 5 energetického zákona bylo prokázáno předloženými doklady, nezbývá než poukázat, že podle skutkových zjištění soudu prvního stupně, ze kterých vyšel i odvolací soud a která pro dovolací řízení nemohou doznat změny (§ 241a odst. 1 a 6 a § 243f odst. 1 o. s. ř.), se sám právní předchůdce žalobkyně k učiněným zjištěním při místním ohledání vyjádřil tak, že „moduly byly dne 25. 2. 2011 při kontrole ČEZu zapojeny. Moduly bylo nutné ve dnech 26. a 27. 2. odmontovat z důvodu špatného usazení, chyba byla odstraněna a moduly byly následně ihned zpět osazeny, do kontroly ze strany žalovaného se nestihlo jejich prokabelování.“ Tedy je zřejmé, že i v průběhu samotného správního řízení, a to dokonce po nařízení místního ohledání do jeho uskutečnění, byly prováděny opravy právě na ohledávaném energetickém zařízení, přičemž tato oprava v době místního ohledání nebyla ještě dokončena.
51. K závěru o použitelnosti ohledání jako důkazního prostředku v řízení o udělení licence se přiklonil i Nejvyšší správní soud, a to konkrétně v rozsudku ze dne 15. 2.2012, č. j. 1 As 20/2012-33 (rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nsoud.cz), kterým byla zamítnuta kasační stížnost právní předchůdkyně zdejší žalobkyně a ve kterém mj. uvedl, „že žalovaný vydal posuzované rozhodnutí v rámci řízení o udělení licence na výrobu elektřiny, o jejíž udělení žádal stěžovatel podle zákona č. 458/2000 Sb… Ohledání se týká věci, ve vztahu k níž je dané licenční řízení vedeno, která je ve vlastnictví stěžovatele a nachází se na jeho pozemku. Stěžovatel sám tedy inicioval předmětné správní řízení, a tak musel být, jak příhodně poznamenává žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti, srozuměn s tím, že správní orgán může za účelem zjištění stavu věci a ověření, zda jsou splněny podmínky předepsané zákonem pro udělení licence, nařídit ohledání věci. Stěžovatel má zároveň - jakožto účastník daného správního řízení - možnost namítat případnou nezákonnost rozhodnutí správního orgánu o uložení povinnosti strpět ohledání věci na místě v žalobě proti rozhodnutí ve věci samé.“
52. Nejvyšší správní soud dále v rozsudku ze dne 16. 4. 2015, č. j. 7 As 148/2014-70, ve kterém se již přímo zabýval předpoklady pro zamítnutí žádosti o udělení licence, uvedl, že „jednou z podmínek pro udělení licence podle ust. § 5 odst. 3 a 7 energetického zákona je, že energetické zařízení splňuje technickou úroveň odpovídající právním předpisům a technickým normám, přičemž technické předpoklady se považují za splněné u energetického zařízení, u kterého je osvědčena jeho bezpečnost v rozsahu a za podmínek stanovených právními předpisy k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a v souladu s technickou dokumentací. Správní orgán I. stupně byl při posuzování otázky, zda energetické zařízení splňuje technickou úroveň v souladu s ust. § 5 energetického zákona povinen přihlížet ke všem podkladům, které měl k dispozici, tj. jak k těm, které předložil účastník řízení (mimo jiné zpráva o výchozí revizi ze dne 30. 11. 2010), tak i k těm, které si správní orgán I. stupně sám obstaral (např. ohledání na místě). To vyplývá z ust. § 50 správního řádu, podle něhož se podkladem pro vydání rozhodnutí rozumí zejména návrhy účastníků, důkazy, skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti, podklady od jiných správních orgánů nebo orgánů veřejné moci, jakož i skutečnosti obecně známé. Pokud zákon nestanoví, že některý podklad je pro správní orgán závazný, hodnotí správní orgán podklady, zejména důkazy, podle své úvahy; přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci… Současně je třeba uvést, že i žádosti obsahující všechny náležitosti a zákonem požadované přílohy, nemusí být vyhověno, jestliže jiné důkazy tuto žádost relevantním způsobem zpochybní.“
53. Nepostupoval-li Energetický regulační úřad v rozporu se zákonem, nařídil-li ve věci právního předchůdce žalobkyně místní ohledání, nelze současně dospět k závěru, že se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu (srov. shora citovaný rozsudek sp. zn. 30 Cdo 530/2014), jestliže dospěl k závěru, že nebylo nesprávným úředním postupem ve smyslu § 13 odst. 1 OdpŠk, nerozhodl-li Energetický regulační úřad o žádosti podané dne 18. 2. 2011 (pátek) a doplněné dne 21. 2. 2011 (pondělí) nejpozději do 28. 2. 2011 (pondělí), bylo-li v mezidobí dne 24. 2. 2011 nařízené místní ohledání. I kdyby přitom při místním ohledání nebyl zjištěn žádný nedostatek na energetickém zařízení, nelze z žádného ustanovení správního řádu dovodit, že již v době nařízení místního ohledání musel mít správní orgán za prokázané splnění všech ostatních podmínek pro udělení licence, ani že by byl povinen o žádosti rozhodnout a rozhodnutí oznámit ihned po provedení ohledání. Naopak v případě nařízení ohledání z ustanovení § 71 odst. 3 písm. a) správního řádu vyplývá, že v takovém případě se již pro vydání rozhodnutí neuplatní lhůta „bez zbytečného odkladu“ počítaná od podání žádosti (resp. jejího doplnění, srov. § 45 odst. 1 a 2 správního řádu).
VI. Závěr
54. Jelikož je rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé správné, a dovolání žalobkyně není důvodné, postupoval dovolací soud podle § 243d písm. a) o. s. ř. a dovolání v tomto rozsahu zamítl, ve zbývajícím rozsahu (co do rozhodnutí o náhradě nákladů řízení) jej pak pro vady, které nebyly ve lhůtě (§ 241b odst. 3 o. s. ř.) odstraněny, odmítl (§ 243c odst. 1 o. s. ř.).
55. Vzhledem k tomu, že dovolání žalobkyně bylo částečně zamítnuto a částečně odmítnuto, rozhodl současně dovolací soud podle § 243c odst. 3 ve spojení s § 224 odst. 1 a 2 a § 142 odst. 1 o. s. ř. o nákladech odvolacího a dovolacího řízení a uložil žalobkyni zaplatit procesně zcela úspěšné žalované náklady vzniklé žalované v souvislosti s podáním vyjádření k dovolání, když žalovaná nebyla zastoupena advokátem, přičemž nedoložila výši svých hotových výdajů. Náhrada nákladů je tak představována toliko paušální náhradou hotových výdajů podle § 151 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (viz čl. II bod 1. ve spojení s čl. VI zákona č. 139/2015 Sb.), á 300 Kč (§ 2 odst. 3 vyhlášky č. 254/2015 Sb.) za každý úkon.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
Autor: -mha-