// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 04.06.2018
Nesprávný úřední postup spočívající v porušení důvodného očekávání
Předpoklad nesprávného úředního postupu může být naplněn i tím, že orgán veřejné moci vyvolá v účastnících před ním probíhajícího řízení svým postupem důvodné očekávání, že jejich věc bude posouzena obdobně jako již rozhodnutý případ, který se shoduje s tím jejich v podstatných znacích.
Nesprávným úředním postupem může být i výjimečná souvislost takového projednání a rozhodnutí o právech účastníka správního řízení, které v účastníkovi nejprve, byť v rozporu s právními předpisy a aniž bylo později zrušeno, vytvoří pocit právní jistoty, na základě níž se podle výsledku takového řízení chová, a následně v navazujícím správním řízení předpokládané rozhodnutí není (zde pro něj překvapivě) vydáno, v důsledku čehož mu může vzniknout škoda.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 2903/2017, ze dne 28. 3. 2018
Dotčené předpisy:
§ 8 zák. č. 82/1998 Sb.
§ 13 zák. č. 82/1998 Sb.
Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 18. 7. 2016, č. j. 18 C 118/2015–59, ve znění opravného usnesení ze dne 25. 8. 2016, č. j. 18 C 118/2015–63, byla zamítnuta žaloba, jíž se žalobci domáhali uložení povinnosti žalované spočívající v úhradě částky ve výši 2 153 396 Kč s příslušenstvím (výrok I), dále bylo žalobcům uloženo společně a nerozdílně uhradit na náhradě nákladů řízení částku ve výši 600 Kč žalované (výrok II) a částku ve výši 300 Kč vedlejšímu účastníku (výrok III).
2. Žalobci se žalobou domáhali zaplacení výše uvedené částky s tvrzením nesprávného úředního postupu Městského úřadu Valašské Meziříčí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“). Žalovaná částka představuje škodu spočívající v marně vynaložených nákladech na přeložku vysokotlakého plynovodu, která byla způsobena tím, že stavební úřad pochybil, neboť vydal rozhodnutí povolující přeložku plynovodu (žádost podána 5. 12. 2008, kolaudační souhlas vydán dne 4. 5. 2009), ale již nevydal kladné rozhodnutí k povolení přístavby provozovny žalobců (žádost o vydání územního rozhodnutí podána 15. 10. 2012, žádost zamítnuta rozhodnutím Městského úřad ve Valašském Meziříčí ze dne 13. 12. 2012 ve spojení s rozhodnutím o zamítnutí odvolání žalobců, které vydal Krajský úřad Zlínského kraje dne 20. 3. 2013).
3. K odvolání žalobců bylo rozhodnutí soudu prvního stupně potvrzeno v záhlaví uvedeným rozsudkem Městského soudu v Praze (výrok I), dále byla žalobcům uložena povinnost uhradit žalované částku ve výši 300 Kč na náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II) a bylo rozhodnuto, že ve vztahu mezi žalobci a vedlejším účastníkem nemá žádný z nich právo na náhradu nákladů řízení (výrok III). Odvolací soud má za správné skutkové i právní závěry soudu prvního stupně a uzavřel, že se v případě žalobců jednalo o dvě samostatná, na sobě nezávislá stavební řízení, jelikož se jednalo o stavby zcela odlišné a v každém ze stavebních řízení bylo schválení žádosti žalobců posuzováno podle odlišných zákonných hledisek. Dále soud uvedl, že žádné z rozhodnutí ve stavebním řízení (rozhodnutí o povolení přeložky plynovodu či rozhodnutí o zamítnutí žádosti žalobců o přístavbu provozovny) nebylo pro nezákonnost ani změněno ani zrušeno, není tedy možno uvažovat o odpovědnosti státu za škodu ve smyslu § 8 a násl. OdpŠk. Taktéž odvolací soud ve shodě se soudem prvního stupně neshledal v daném případu ani nezákonný úřední postup dle § 13 OdpŠk, jelikož nedošlo k porušení pravidel předepsanými právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti. Postup stavebního úřadu v tomto případě spočíval ve zjišťování či posuzování předpokladů pro rozhodnutí, shromažďování podkladů pro rozhodnutí a jejich právním posouzení, tedy v provádění činností, jež přímo směřují k vydání rozhodnutí. Případné vady tohoto postupu se pak projeví právě v obsahu rozhodnutí a mohou být z hlediska OdpŠk zvažovány pouze z hlediska odpovědnosti státu za nezákonné rozhodnutí. Odvolací soud odmítl argumentací žalobců založenou na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2003, sp. zn. 25 Cdo 1851/2002, neboť se podle něj dané rozhodnutí dovolacího soudu vztahuje na odlišné skutkové okolnosti.
II. Dovolání a vyjádření k němu
4. Žalobci podali dovolání proti v záhlaví uvedenému rozhodnutí odvolacího soudu, neboť napadené rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Přípustnost dovolání shledávají ve skutečnosti, že napadené rozhodnutí závisí na otázce hmotného či procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, a to rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2003, sp. zn. 25 Cdo 1851/2002; otázka posouzení dvou řízení před stavebním úřadem tak, jak ji provedl odvolací soud, nebyla dovolacím soudem doposud řešena a měla by být dovolacím soudem posouzena jinak, než jak ji posoudil odvolací soud.
5. Chybná právní posouzení odvolacího i nalézacího soudu by měla spočívat zejména v tom, že řízení o přeložce plynovodu a řízení o provedení přístavby provozovny nelze posuzovat zcela samostatně a nelze je hodnotit jako dvě zcela odlišná a nezávislá řízení. Původní vedení plynovodu znemožňovalo provést plánovanou přístavbu provozovny žalobců. Přeložka plynovodu je tak jedním z kroků nutných k provedení konečného záměru a tím je zmíněná přístavba provozovny. Žalobci poukazují na provázanost obou staveb tím, že se z hlediska stavebního i daňového řízení jedná o tzv. „vyvolanou investici“. Přístup odvolacího soudu proto žalobci považují za přehnaně formalistický ve smyslu judikatury Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu ze dne 30. 9. 2008, sp. zn. II ÚS 1260/07).
6. Žalobci poukazují na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2003, sp. zn. 25 Cdo 1851/2002. Mají za to, že se v jejich případě jedná o obdobnou situaci, neboť v prvním případě stavební úřad povolil přeložku plynovodu, následně však při objektivně nezměněných poměrech nevydal kladné rozhodnutí v řízení o umístění a povolení stavby. Tudíž se správní orgán dopustil nesprávného úředního postupu. Žalobci taktéž namítají, že došlo k narušení principu legitimního očekávání.
7. Žalobci proto navrhují, aby bylo zrušeno napadené rozhodnutí odvolacího soudu a zároveň i rozhodnutí soudu prvního stupně, neboť spočívá na shodných „právních vadách“, a věc byla vrácena Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
8. Žalovaná v podaném vyjádření navrhuje dovolání odmítnout či zamítnout. Uvádí, že dovolání je opakováním tvrzení obsažených již v žalobě a oběma soudy přijaté závěry o absenci nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu jsou v souladu s rozhodovací praxí dovolacího soudu a žalobci je v dovolání ani nenapadají. Obě stavební řízení byla vedena jako samostatná, přičemž druhé z nich započalo cca 3 roky po skončení prvního. Předmětem stavebního řízení je stavba, nikoli budoucí podnikatelské záměry žadatele. Stavební úřad není povinen zohledňovat možné záměry žadatele v budoucnu, spekulovat o nich a své rozhodnutí jim přizpůsobovat. Žádost žalobců o povolení přístavby provozovny byla zamítnuta mimo jiné proto, že žalobci nepředložili řádnou žádost a tuto navzdory několika výzvám stavebního úřadu nedoplnili. Žalovaná žádá, aby byla žalobcům uložena povinnost uhradit jí společně a nerozdílně náklady dovolacího řízení.
III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání
9. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen "o. s. ř.".
10. Dovolání bylo podáno včas, osobami k tomu oprávněnými, řádně zastoupenými podle § 241 odst. 1 o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
IV. Přípustnost dovolání
11. Dovolání je přípustné pro důvody v něm obsažené. Otázka posuzování dvou na sebe navazujících stavebních řízení jako možného případu nesprávného úředního postupu nebyla v rozhodování Nejvyššího soudu dosud řešena.
12. Žalobci se nemýlí, pokud namítají, že se odvolací soudu odchýlil od rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2003, sp. zn. 25 Cdo 1851/2002, když jeho judikatorní hodnotu pro projednávaný případ vyloučil názorem, že je takové rozhodnutí založeno na odlišných skutkových okolnostech. V citovaném rozhodnutí se jednalo o skutkovou situaci, kdy stavební úřad vydal stavební povolení, v němž vymezil podmínky, za nichž má být stavba realizována. V kolaudačním řízení, které má být završením rozhodovacího procesu ve stavebním řízení, však místo (mimo jiné) kontroly splnění podmínek stavebního povolení návrh na kolaudaci stavby zamítl, neboť nebyly splněny podmínky, které však ve stavebním povolení uvedeny nebyly. V nyní projednávaném případě se jedná o dvě stavební řízení, která jsou od sebe odlišena jiným předmětem povolované stavby, jinými zákonnými kritérii při povolování takových staveb a v tomto případě i časovým odstupem. Taková odlišnost skutkového děje, jak dále uvedeno, však nediskvalifikuje použitelnost právních východisek citovaného rozhodnutí i pro zde projednávanou věc.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
13. V citovaném dřívějším rozsudku Nejvyšší soud, byť v poměrech výkladu § 18 zák. č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, jenž shodně s § 13 OdpŠk neobsahoval zákonnou definici pojmu nesprávný úřední postup, již tehdy při výkladu takového pojmu vycházel z toho, že podle právní teorie i soudní praxe jde o porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, a to i při takových úkonech, které jsou prováděny v rámci činnosti rozhodovací, avšak neodrazí se bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí. Z tohoto hlediska za nesprávný postup, vedoucí k odpovědnosti státu, je vedle nevydání či opožděného vydání rozhodnutí (mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě), případně jiné nečinnosti státního orgánu, třeba považovat zejména jiné vady ve způsobu vedení řízení, to vše samozřejmě za předpokladu, že poškozenému vznikla škoda (majetková újma vyjádřitelná v penězích), která je v příčinné souvislosti s uvedeným postupem, tedy je-li nesprávný postup orgánu státu se vznikem škody ve vztahu příčiny a následku. Zvažuje-li orgán státu naplnění podmínek pro vydání rozhodnutí, za tím účelem shromažďuje podklady (důkazy) pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí; případné nesprávnosti či vady při zjišťování podkladů a při jejich posuzování se pak projeví právě v obsahu rozhodnutí. Takový výklad nedoznal změn ani za účinnosti pozdější právní úpravy představované OdpŠk a je doktrinálním a judikatorním východiskem i pro jeho § 13, tedy k nesprávnému úřednímu postupu kteréhokoliv orgánu veřejné moci ve smyslu § 3 odst. 1 písm. b) a § 5 písm. b) OdpŠk.
14. Ve vztahu k tehdy projednávanému konkrétnímu případu však zároveň v citovaném rozsudku Nejvyšší soud poukázal na to, že v posuzovaném případě odvolací soud vyšel ze zjištění, že stavební úřad bez ohledu na požadavky bezpečnosti stavby z hlediska její vzdálenosti od objektů pro výrobu a skladování výbušnin podle právních předpisů o výrobě výbušnin rozhodl o umístění stavby a povolil stavbu v blízkosti areálu, kde se výbušniny vyrábějí a skladují, tedy v bezpečnostním pásmu, které užívání stavby vylučuje a návrh na kolaudaci stavby, která byla postavena v souladu s takovým stavebním povolením, pak zamítl právě pro nesplnění bezpečnostních podmínek pro umístění stavby v odpovídající vzdálenosti od uvedeného objektu. Z toho Nejvyššímu soudu vyplynulo, že postup stavebního úřadu nebyl v souladu se smyslem a účelem stavebního řízení. To, že při objektivně nezměněných poměrech v místě stavby považoval stavební úřad pro účely vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení bezpečnostní podmínky za splněné (vzdálenost stavby od předmětného objektu za vyhovující), resp. žádné požadavky v tomto směru ve stavebním povolení neformuloval, zatímco v řízení o kolaudaci stavby podmiňoval splněním těchto bezpečnostních podmínek vydání kolaudačního rozhodnutí, je nesprávným úředním postupem.
15. Nejvyšší soud tak v uvedeném rozhodnutí zřetelně dovodil, že v tehdy projednávané věci nelze ve vztahu k tvrzené škodě vzniklé v důsledku vydání později nikdy nezrušeného povolení stavby, která nebyla posléze kolaudována, vyloučit naplnění pojmu nesprávného úředního postupu pro postup stavebního úřadu, který nebyl v souladu se smyslem a účelem stavebního řízení, jestliže za nezměněných poměrů vydal co do výsledku odlišná rozhodnutí.
16. V nyní zde posuzované věci, kde vskutku nelze zvažovat naplnění předpokladu vzniku škody v důsledku nezákonného rozhodnutí orgánu veřejné moci ve smyslu § 8 OdpŠk, je právní úvaha obsažená již v rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1851/2002 obdobně aplikovatelná. Žaloba, a i právní argumentace k uplatňování nároku na náhradu škody, je zřetelně konstruována na skutkovém tvrzení, že orgán veřejné moci vydal ke stavebnímu zájmu žalobců ve stavebním řízení pozitivní (stavbu povolovací i stavbu kolaudující) rozhodnutí ve vztahu k přeložce vysokotlakého plynovodu. Žalující strana v řízení tvrdila a prokazovala, že její cílový stavební zájem byl uzpůsoben podmínce potřeby přeložky potrubí, a v tomto smyslu hovoří o „vynucené investici“, plynoucí z jejího cílového zájmu, totiž rozšířit na takto připraveném stavebním pozemku výrobní přístavbu pro potřeby jejího dalšího podnikání. Je též žalobci tvrzeno a prokazováno, že ohledně nosného základu jejich stavebního zájmu rozšířit výrobu však již stavba povolena nebyla, neboť v mezidobí vyšlo najevo, že tu již v době rozhodování o přeložce potrubí byl rozpor v územně plánovacích dispozicích města Valašské Meziříčí a Zlínského kraje.
17. Na základě tohoto skutkového stavu odvolací soud ve shodě se soudem prvního stupně soustředil své právní posouzení na zdůrazňování dvou nezávislých stavebních řízení ohledně „staveb zcela odlišných“. Taková procesně vzato sama o sobě správná úvaha však potlačuje možnost úplného právního posouzení důvodnosti uplatněného nároku, a i vyhodnocení použitelnosti závěrů citovaného rozsudku Nejvyššího soudu ve věci sp. zn. 25 Cdo 1851/2002.
18. V nálezu I. ÚS 529/09 Ústavní soud konstatoval, že „jedním ze stěžejních principů právního státu, k němuž Českou republiku zavazuje čl. 1 odst. 1 Ústavy, je budování důvěry občanů v právo a instituce státu, resp. veřejné moci. Tam, kde jednotlivec jedná s důvěrou ve věcnou správnost aktů státu či jeho postupů a rovněž s důvěrou v jejich soulad s právem, musí být současně garantováno právo na náhradu škody, pokud se ukáže, že presumpce správnosti či zákonnosti byla klamná. Jinak řečeno, taková důvěra je možná pouze tehdy, pokud stát či subjekty, na něž stát přenesl výkon některých svých pravomocí, odpovídají za škodu vzniklou jednotlivci jejich činností v případě, že tyto činnosti se posléze ukáží jako nezákonné či jinak vadné.“
19. Podle čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Dané ustanovení však není přímo použitelné, neboť čl. 36 v odst. 4 se dodává, že podmínky a podrobnosti odpovědnosti upravuje zákon. Ten však musí být vykládán způsobem, který šetří základní právo na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (čl. 4 odst. 4 Listiny). Zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, nemůže nárok na náhradu škody zcela anulovat (negovat), a tím tedy ústavně zaručené základní právo popřít (Pl. ÚS 18/01).
20. Při výkladu pojmu nesprávného úředního postupu Nejvyšší soud nadále vychází z toho, že za něj je třeba mít všechna ta deliktní jednání způsobená orgány a osobami uvedenými v § 3 zákona, která jsou v jejich obvyklé rozhodovací činnosti nesprávná (a tudíž ve svém důsledku nezákonná), která se přímo nepromítla do obsahu rozhodnutí. Znak nesprávnosti úředního postupu je třeba obecně vztahovat k porušení pravidel předepsaných procesní normou, a takové porušení se nemusí ve své době jevit samo o sobě nezákonné.
21. Nelze proto z definičního zobecnění pojmu nesprávného úředního postupu a z jeho kauzálního judikatorního výkladu dovozovat, že nepodléhá-li případ rozhodnutí, které nebylo pro nezákonnost zrušeno, na první dojem možnosti jeho podřazení pod nesprávný úřední postup, že takové rozhodnutí vylučuje odpovědnost veřejné moci za škodu jím způsobenou. Předpoklad nesprávného úředního postupu totiž může být naplněn i tím, že orgán veřejné moci vyvolá v účastnících řízení před ním probíhajícím svým postupem důvodné očekávání, že jejich věc bude posouzena obdobně jako již rozhodnutý případ, který se shoduje s tím jejich v podstatných znacích. Vychází se z principu právní jistoty založené na předvídatelnosti a důvěry v právo – kdo se na něj spolehne, nemá být zaskočen překvapivým rozhodnutím. Pojem důvodného očekávání má zjevnou inspirující genezi v konceptu legitimního očekávání judikatury Evropského soudu pro lidská práva. I v jím ovlivněné judikatuře Ústavního soudu bylo vývojově překonáno jeho původní vztahování k majetkovým (a v českých poměrech zejména restitučním) sporům a vyvinulo se posléze k očekávání určitého postupu veřejné moci, jejíž orgány takové očekávání svými rozhodnutími a postupy u účastníků řízení vyvolaly, a tak jej vedly k určitému způsobu procesního jednání.
22. Ostatně i kauzální judikatura Nejvyššího soudu se k takovému posuzování odpovědnosti veřejné moci dlouhodobě přimyká, krom shora citovaného rozsudku ve věci sp. zn. 25 Cdo 1851/2002 zde lze poukázat i na rozhodnutí řešící nesprávná poučení poskytovaná správními orgány, např. rozsudek ze dne 11. 3. 2010 sp. zn. 25 Cdo 5521/2007, dle nějž nesprávné poučení účastníka o způsobu, jak má postupovat v řízení, představuje nesprávný úřední postup orgánu státu, byť se tím ovlivněné počínání účastníka projevilo v obsahu vydaného rozhodnutí, či obdobně též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2174/2012.
23. V dovolání formulovaná námitka porušení principu legitimního očekávání tak má v této věci své opodstatnění. Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006-132, vyslovil, že „správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Jen taková správní praxe je doplněním psaného práva a je způsobilá modifikovat pravidla obsažená v právní normě.“ Očekávání také rozšířený senát rozdělil do dvou skupin: „[z]a prvé se jedná o očekávání procedurálního charakteru, kdy je přislíben určitý procedurální postup, který jinak není povinný. Druhým případem legitimního očekávání je očekávání meritorního či příznivého rozhodnutí orgánu veřejné moci. Procedurální očekávání jsou chráněna tím, že je vyžadováno, aby byl přislíbený postup dodržován.“
24. Shrnutě vyjádřeno shora uvedené pro právní posouzení této věci znamená, že dovolací soud dospěl k závěru, že nesprávným úředním postupem může být i výjimečná souvislost takového projednání a rozhodnutí o právech účastníka správního řízení, které v účastníkovi nejprve, byť v rozporu s právními předpisy a aniž bylo později zrušeno, vytvoří pocit právní jistoty, na základě níž se podle výsledku takového řízení chová, a následně v navazujícím správním řízení předpokládané rozhodnutí není (zde pro něj překvapivě) vydáno, v důsledku čehož mu může vzniknout škoda.
25. Právní posouzení v dosavadním řízení žalobci tvrzeného takového stavu je ve své neúplnosti nesprávné a neumožnilo úplná zjištění a posouzení celkové důvodnosti žalobci uplatněného nároku. Nejvyšší soud proto shledává podmínky pro postup dle § 243e odst. 1 a 2 o. s. ř., když důvody, které platí pro rozhodnutí odvolacího soudu, platí také na rozhodnutí soudu prvního stupně. V dalším postupu budou soudy vázány právním názorem soudu dovolacího stran právního posouzení možného naplnění předpokladu odpovědnosti žalované za nesprávný úřední postup a v tomto smyslu provedou dle potřeby žalobci navrhované důkazy k prokázání tvrzené podmínečnosti prvé (vynucené) stavební investice pro jejich koncový stavební záměr. Dosáhnou-li závěru o prokázání nesprávného úředního postupu, zaměří se v dalším na zjištění o naplnění předpokladu škody a příčinné souvislosti a vypořádají se též s uplatněnou námitkou promlčení a jejího případného posouzení jako odporující dobrým mravům. Znovu též rozhodnou o náhradě nákladů řízení.
26. Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
Autor: -mha-