// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 12.04.2018
Průtahy ve správním řízení zahájeném za účinnosti zák. č. 71/1967 Sb.
Pro řízení, která nebyla ke dni nabytí účinnosti správního řádu pravomocně skončena, zvolil zákonodárce pravidlo, v jehož smyslu se řízení dokončí podle procesních pravidel, která platila při vstupu do řízení. Není přitom rozhodující, zda se k datu nabytí účinnosti řízení nachází ve stadiu řízení před správním orgánem prvního stupně, či před správním orgánem odvolacím, nebo dokonce znovu před správním orgánem prvního stupně poté, co odvolací správní orgán předchozí rozhodnutí zrušil a věc vrátil k novému projednání a rozhodnutí. Toto pravidlo je nutno vyložit i tak, že podle předchozích procesních pravidel se řízení mělo dokončit i tehdy, jestliže se ke dni nabytí účinnosti správního řádu nacházelo v dalším řízení poté, co bylo již jako pravomocné zrušeno a věc byla vrácena odvolacímu orgánu k novému projednání a rozhodnutí. Obdobně se podle předchozí právní úpravy mělo postupovat i tam, kde bylo řízení před nabytím účinnosti správního řádu pravomocně skončeno, nicméně ještě do nabytí účinnosti správního řádu došlo k zahájení přezkumného řízení, či obnově řízení, a to až do právní moci rozhodnutí v těchto řízeních.
Podle věty první ustanovení § 179 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, platí, že řízení, která nebyla pravomocně skončena před účinností správního řádu (která nastala 1. 1. 2006), se dokončí podle dosavadních předpisů (tj. zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení). Z věty druhé dále vyplývá, že i řízení, které bylo před 1. 1. 2006 pravomocně skončeno, ale zároveň ještě před 1. 1. 2006 bylo pravomocné rozhodnutí zrušeno soudem či na základě mimořádných opravných prostředků, se dokončí podle zákona č. 71/1967 Sb. V případech, kdy bylo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vydané před 1. 1. 2006 zrušeno a vráceno odvolacím správním orgánem k novému projednání až po 1. 1. 2006, bude řízení dokončeno podle správního řádu z roku 1967, protože se na tuto situaci vztahuje věta první výše uvedeného ustanovení – řízení nebylo pravomocně skončeno.
Naproti tomu tam, kde bylo před 1. 1. 2006 řízení pravomocně skončeno, a k zahájení přezkumného řízení či obnovy řízení došlo až po 1. 1. 2006, se v takových řízeních již muselo postupovat podle stávajícího (tedy nového) správního řádu. Stejně tak platí, že pokud by příslušným správním orgánem bylo zrušeno pravomocné rozhodnutí z doby před účinností správního řádu v době, kdy již stávající správní řád nabyl účinnosti, potom by se v případném dalším řízení (pokud by přicházelo v úvahu) postupovalo již podle nynějšího (nového) správního řádu.
Vzhledem k tomu, že posuzované správní řízení bylo zahájeno dne 10. 12. 2002, tj. za účinnosti zákona č. 71/1967 Sb., a před 1. 1. 2006 nebylo pravomocně skončeno, když rozhodnutí žalovaného bylo zrušeno předsedou Rady Českého telekomunikačního úřadu dne 28. 11. 2008 na základě řádného opravného prostředku (rozkladu), není možné dospět k závěru, že by se na posouzení dodržení zákonných lhůt pro vydání rozhodnutí měla aplikovat úprava zákona č. 500/2004 Sb., neboť jak uvedeno výše, z jeho přechodných ustanovení (§ 179) takový postup dovodit nelze.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 707/2016, ze dne 24. 1. 2018
Dotčené předpisy:
§ 179 zák. č. 500/2004 Sb.
§ 180 zák. č. 500/2004 Sb.
čl. 6 odst. 1 zák. č. 209/1992 Sb.
Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobce se žalobou domáhal zaplacení částky 120 000 Kč s příslušenstvím jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nesprávným úředním postupem Českého telekomunikačního úřadu v řízení vedeném posléze pod sp. zn. 002852/2009. Nesprávný úřední postup spatřoval žalobce v délce řízení, které ve věci řízení o zaplacení částky 52 040,90 Kč s příslušenstvím podle smlouvy o poskytování telekomunikačních služeb trvalo od podání návrhu společností T-Mobile Czech Republic a. s. dne 10. 12. 2002 do vydání pravomocného rozhodnutí dne 14. 12. 2010 celkem 8 let.
2. Obvodní soud pro Prahu 9 (dále jen „soud prvního stupně“) konstatoval, „že nesprávným úředním postupem Českého telekomunikačního úřadu, který o návrzích vedených u něj pod sp. zn. ČTÚ–002852/2009, nerozhodl ve lhůtě stanovené v § 49 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění platném do 1. 1. 2006, bylo porušeno právo žalobce“ (výrok I), zamítl návrh žalobce, aby byla žalované uložena povinnost zaplatit žalobci částku 120 000 Kč s tam specifikovaným úrokem (výrok II), a uložil žalované povinnost zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 39 264,50 Kč (výrok III).
3. Dle skutkových zjištění soudu prvního stupně byl návrh na zahájení řízení podán dne 10. 12. 2002. Dne 6. 2. 2003 bylo vydáno rozhodnutí, na něž byla nesprávně vyznačena doložka právní moci ke dni 23. 4. 2003. Rozhodnutí však bylo žalobci doručeno až dne 21. 5. 2008. Žalobce proti němu podal dne 3. 6. 2008 rozklad, o němž rozhodl předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu dne 28. 11. 2008 tak, že napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil k novému projednání. Poté, co byla prodloužena lhůta k vydání rozhodnutí do 12. 5. 2009, bylo až dne 9. 9. 2009 vydáno nové rozhodnutí, kterým bylo návrhu společnosti T-Mobile Czech Republic a. s. zcela vyhověno. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 23. 9. 2009 rozklad, o němž rozhodl předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu dne 23. 4. 2010 tak, že napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil zpět k novému projednání. Následně bylo rozhodnutím ze dne 22. 7. 2010 návrhu částečně vyhověno co do částky 13 788,30 Kč s příslušenstvím. Co do části rozhodnutí, jímž bylo návrhu částečně vyhověno, podal žalobce dne 4. 8. 2010 rozklad, o němž rozhodl předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu rozhodnutím ze dne 14. 12. 2010 tak, že rozklad zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 24. 12. 2010.
4. Soud prvního stupně vyšel z toho, že řízení bylo zahájeno za účinnosti předchozího správního řádu (zákona č. 71/1967 Sb.) a po podání rozkladu v něm bylo pokračováno již za účinnosti nového správního řádu (zákona č. 500/2004 Sb.) účinného od 1. 1. 2006, tj. v době, kdy nový správní řád platil již 2,5 roku. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že lhůty pro rozhodnutí uvedené v § 49 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, tj. 30 případně dalších 30 dnů, nešetří dostatečným způsobem práva účastníka správního řízení. Takto stanovená lhůta navíc obsahuje časově zcela neohraničené období, když za situace, kdy není možno rozhodnout nejdéle do 60 dnů, může odvolací orgán lhůtu přiměřeně prodloužit, aniž by však byla stanovena její maximální délka, což je dle soudu zcela v rozporu s účelem a smyslem zákona, který v novém znění stanovil lhůty zcela přesně a jednoznačně, aby nemohlo dojít k jejich bezbřehému prodlužování. Soud prvního stupně navíc upozornil na znění § 179 odst. 1 věta druhá zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, kde je stanoveno, že bylo-li rozhodnutí zrušeno a vráceno k novému projednání správnímu orgánu před účinností tohoto zákona, tj. před 1. 1. 2006, postupuje se podle dosavadních předpisů. Rozhodnutí však bylo zrušeno až dne 28. 11. 2008, tj. za účinnosti nového správního řádu, a proto věc posuzoval v režimu zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
5. Při posuzování faktické délky řízení soud prvního stupně s odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 1. 2012, sp. zn. 30 Cdo 4336/2010, uvedl, že účelem náhrady nemajetkové újmy způsobené nepřiměřeně dlouhým řízením, je kompenzace stavu nejistoty, do níž byl poškozený v důsledku nepřiměřeně dlouze vedeného řízení uveden a v níž byl tak udržován. Odškodňována je tak újma způsobená nejistotou ohledně výsledku řízení a s ním související právní postavení poškozeného. Tato nejistota je nutně spojena s okamžikem, kdy se poškozený o zahájení řízení nebo o tom, že řízení probíhá, dozví. Bez vědomosti o probíhajícím řízení, které je způsobilé do jeho právního postavení zasáhnout, nemůže být poškozený ve stavu nejistoty ohledně jeho výsledku a nemůže mu tedy v jejím důsledku vznikat ani nemajetková újma. Okolnosti, za kterých se žalobce o probíhajícím řízení dozvěděl, jsou z daného pohledu právně nevýznamné, stejně jako předpoklad, že řízení bude ještě blíže neurčitou dobu pokračovat. Žalobci nemůže vzniknout nemajetková újma způsobená nepřiměřenou délkou řízení v době od jeho zahájení do doby, kdy se o něm dozvěděl. Soud prvního stupně dále posuzoval možný nesprávný úřední postup za dobu od 3. 6. 2008 do 24. 12. 2010, přičemž po shrnutí jednotlivých dílčích průtahů v tomto období uzavřel, že žalovaná zapříčinila nesprávný úřední postup, spočívající v průtazích při vydávání rozhodnutí, během dvou let a 6 měsíců v celkové délce cca 12 měsíců.
6. Na základě shora vymezené délky řízení, rozsahu zjištěných průtahů (postupu orgánu veřejné moci během řízení), posouzení složitosti věci (nikoliv jednoduché, ať už právně či skutkově), jednání poškozeného, který nijak nepřispěl k průtahům v řízení, a významu předmětu řízení pro poškozeného, kde se ztotožnil se stanoviskem žalované, že se nejednalo o řízení, které by zásadním způsobem mělo zasáhnout právní sféru žalobce, tedy kritérií podle § 31a zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále též „OdpŠk“, soud prvního stupně uzavřel, že předpoklady odpovědnosti státu za nemajetkovou újmu byly naplněny, přičemž přiměřeným a dostatečným zadostiučiněním je konstatování porušení práva žalobce.
7. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) k odvolání obou účastníků změnil rozsudek soudu prvního stupně ve výroku I tak, že se konstatuje porušení práva žalobce na projednání věci v přiměřené lhůtě v řízení vedeném Českým telekomunikačním úřadem pod sp. zn. 088719/2002 a posléze pod sp. zn. 002852/2009; ve výroku III změnil rozsudek soudu prvního stupně tak, že výše nákladů řízení činí 37 026 Kč; jinak ho potvrdil (výrok I). Současně uložil žalované povinnost zaplatit žalobci náhradu nákladů odvolacího řízení ve výši 12 342 Kč (výrok II).
8. Odvolací soud sice přisvědčil žalované, že s ohledem na ustanovení § 179 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb. správní řízení probíhalo podle dosavadních předpisů, tj. podle zákona č. 71/1967 Sb., nicméně soud prvního stupně podle něj v odůvodnění napadeného rozhodnutí srozumitelným způsobem vysvětlil, proč by se za použití § 180 zákona č. 500/2004 Sb. právě na posouzení lhůt pro vydání rozhodnutí měla aplikovat nová úprava, a to s důrazem na účel a smysl tohoto zákona. Dle názoru odvolacího soudu lze s tímto výkladem souhlasit, přičemž i v opačném případě, tj. při posouzení dle správního řádu ve znění účinném do 1. 1. 2006, kdy nebyla stanovena lhůta pro rozhodnutí správního orgánu ve druhém stupni, je třeba k tíži žalované konstatovat, že zejména v těchto obdobích neprobíhalo správní řízení plynule a koncentrovaně, což ostatně přiznal sám správní orgán druhého stupně ve svých podáních adresovaných žalobci (ze dne 20. 10. 2008 a ze dne 18. 10. 2010).
9. Odvolací soud uvedl, že při posouzení vzniku odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem spočívajícím v nepřiměřené délce řízení je vždy nutné vycházet z celkové doby řízení a zjistit, zda tato délka byla s ohledem na kritéria demonstrativně vyjmenovaná v § 31a odst. 3 písm. b) až e) OdpŠk skutečně nepřiměřená v daném konkrétním případě. Je proto třeba vycházet z toho, že řízení vedené před Českým telekomunikačním úřadem bylo zahájeno dne 10. 12. 2002 a skončilo nabytím právní moci posledního vydaného rozhodnutí dne 24. 12. 2010, tj. trvalo celkem 8 let. Rozhodující je právě uvedená celková délka řízení, nikoli pouze období, kdy docházelo k průtahům. K porušení práva na přiměřenou délku řízení totiž může dojít i tehdy, nedošlo-li v řízení k průtahům, a naopak, i když k průtahům v řízení došlo, nemusí se vždy jednat o porušení práva na přiměřenou délku řízení, jestliže řízení jako celek odpovídá dobou svého trvání času, v němž je možné uzavření řízení zpravidla očekávat.
10. Dále se odvolací soud ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že v daném případě nemohla žalobci vzniknout tak zásadní újma, kterou by bylo nutné odčinit finanční náhradou, a ve smyslu § 31a odst. 2 OdpŠk postačí samotné konstatování porušení práva žalobce na rozhodnutí v přiměřené lhůtě, když dle zákonné dikce platí zásada, že peněžitá kompenzace jako subsidiární forma náhrady nastupuje v případě, není-li možno vzniklou nemajetkovou újmu nahradit jinak, přičemž dostačujícím prostředkem nápravy by se nejevilo pouhé konstatování porušení práva jako v daném případě.
11. Odvolací soud se ztotožnil i s poukazem soudu prvního stupně na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 1. 2012, sp. zn. 30 Cdo 4336/2010. Na tomto závěru podle odvolacího soudu nemůže nic změnit ani tvrzení žalobce o tom, že samotné odškodňovací řízení probíhalo po nepřiměřeně dlouhou dobu. Toto řízení bylo zahájeno podáním žaloby dne 16. 6. 2011, tj. k rozhodnutí odvolacího soudu trvalo 4 roky a 3 měsíce. Nejde však o řízení zcela jednoduché, je rozhodováno věcně již ve druhém stupni soudní soustavy a jeho právní komplikovanost se projevuje v množství podání obou stran i obsáhlostí jejich právní argumentace. Žalobce nepřispěl k průtahům v řízení, naopak postup soudu nebyl plynulý, zejména v průběhu roku 2012 a 2013 docházelo v jeho činnosti k průtahům, ovšem ani význam tohoto řízení není pro žalobce velký a celkovou délku tohoto řízení přesahující mírně 4 roky tak nelze označit za nepřiměřenou délku řízení, která by zavdávala důvod k úvaze o vzniku nemajetkové újmy.
12. Odvolací soud v závěru přisvědčil žalované, že formulace výroku rozsudku soudu prvního stupně nevystihuje podstatu odškodňovaných následků nesprávného úředního postupu, jímž je zásadně nepřiměřená délka celého správního řízení před Českým telekomunikačním úřadem bez ohledu na to, v jakém stupni bylo rozhodováno a kdy docházelo k průtahům. Je proto namístě vymezit tento nesprávný úřední postup spočívající v porušení povinnosti projednat věc v přiměřené lhůtě s odkazem na řízení u Českého telekomunikačního úřadu v prvním stupni, v čemž je zákonitě zahrnuto i druhostupňové řízení, jež na prvostupňové rozhodnutí navazuje.
II. Dovolání a vyjádření k němu
13. Rozsudek odvolacího soudu, v rozsahu, v jakém byl změněn rozsudek soudu prvního stupně ohledně konstatování porušení práva žalobce, napadla žalovaná (dále též „dovolatelka“) dovoláním.
14. Dovolatelka především nesouhlasí s právním posouzením běhu lhůt pro vydání rozhodnutí v jednotlivých fázích správního řízení, když má za to, že v posuzovaném správním řízení správně postupovala podle zákona č. 71/1967 Sb. Uvedená otázka podle dovolatelky dosud nebyla dovolacím soudem řešena.
15. Dovolatelka dále nesouhlasí s aplikací stanoviska občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněného pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“), konkrétně automatickým nástupem domněnky vzniku nemateriální újmy v případě nedodržení lhůty pro vydání rozhodnutí, když má za to, že uvedená otázka by měla být posouzena jinak, a to ve prospěch řádného projednání věci.
16. Nesprávné právní posouzení věci, a to v rozporu se Stanoviskem, dovolatelka dále vidí v okolnosti, že žalobci bylo přiznáno zadostiučinění i za tu část řízení, o které nevěděl a v níž nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v nedodržení zákonné lhůty.
17. Podle dovolatelky pak nebyla dosud dovolacím soudem vyřešena otázka „zda je možné konstatováním porušení práva žalobce, tedy nepeněžitou satisfakcí, odčinit rovněž tvrzenou nemateriální újmu za dobu řízení, kdy o tomto řízení žalobce nevěděl“. Dovolatelka má za to, že při poskytování nepeněžité satisfakce, je nutno zvolit stejný přístup jako v případě satisfakce peněžité, tedy i nepeněžité zadostiučinění by mělo být poskytováno za vzniklou nemateriální újmu, tedy za období, kdy žalobce o existenci řízení věděl. Tato skutečnost pak dle dovolatelky musí mít odraz ve výrokové části rozsudku, a to i v rozhodnutí o nákladech řízení.
18. Další otázkou, v níž spatřuje dovolatelka nesprávné právní posouzení věci odvolacím soudem a která nebyla dosud dovolacím soudem vyřešena, je otázka míry konzistentnosti tvrzení nemajetkové újmy. Nemajetková újma tvrzená žalobcem byla jím samotným jako celek zpochybněna. Žalobce nejenže po celou dobu povahu své tvrzené újmy nepojmenoval, navíc skutečnost, že by měla spočívat v nejistotě nad výsledkem řízení, označil v podání ze dne 30. 1. 2014 za zjevně čistě účelové tvrzení dovolatelky. Uvedeným dle dovolatelky svou újmu spočívající v nejistotě nad výsledkem řízení fakticky popřel a neunesl tak břemeno tvrzení nemajetkové újmy, která mu měla v důsledku nesprávného úředního postupu vzniknout.
19. Dovolatelka navrhla, aby Nejvyšší soud dovoláním napadený rozsudek změnil tak, že se žaloba zamítá a žádný z účastníků nemá nárok na náhradu nákladů řízení, nebo aby rozsudek odvolacího soudu zrušil a vrátil věc tomuto soudu k dalšímu řízení.
20. Žalobce ve svém vyjádření k dovolání uvedl, že se s rozhodnutím odvolacího soudu zcela ztotožňuje. V dalším textu se žalobce blíže vyjádřil k jednotlivým námitkám dovolatelky a navrhl dovolacímu soudu, aby dovolání odmítl pro jeho nepřípustnost nebo je zamítl a současně přiznal žalobci náhradu nákladů dovolacího řízení spočívající v náhradě nákladů jeho právního zastoupení.
III. Formální náležitosti dovolání
21. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II bod 7. zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bod 2. zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“
22. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 2 písm. b) o. s. ř. a § 241a odst. 2 o. s. ř.
IV. Přípustnost dovolání
23. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
24. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
25. Přípustnost dovolání dle § 237 o. s. ř. nemůže založit otázka, „zda je možné konstatováním porušení práva žalobce, tedy nepeněžitou satisfakcí, odčinit rovněž tvrzenou nemateriální újmu za dobu řízení, kdy o tomto řízení žalobce nevěděl“, jejíž řešení má podle dovolatelky odraz v rozhodnutí o nákladech řízení, neboť na vyřešení uvedené otázky dovoláním napadený vyhovující (měnící) výrok ve věci samé nezávisí, když posuzována byla přiměřenost celkové délky řízení, přičemž soudy hodnotily tu část řízení, kdy žalobce o řízení věděl. Nadto podle ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu v situaci, kdy žalobce dosáhne satisfakce ve formě konstatování porušení práva, lze výsledek řízení s přihlédnutím k přiměřenosti žalované formy náhrady hodnotit ve smyslu zásad úspěchu ve věci obdobně jako plný úspěch (§ 142 odst. 1 o. s. ř.), byť žalobci nebylo přiznáno jím požadované plnění nebo jeho výše (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 5. 2. 2014, sp. zn. 30 Cdo 2707/2013, uveřejněné pod číslem 40/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
26. Dovolání není přípustné ani pro posouzení otázky míry konzistentnosti tvrzení nemajetkové újmy, protože na vyřešení této otázky napadené rozhodnutí ve smyslu § 237 o. s. ř. rovněž nezáviselo, když podle odvolacího soudu si dovolatelka předmětné vyjádření žalobce nesprávně vysvětluje, neboť žalobce v daném případě pouze připustil, že by presumovaná újma účastníka nemusela spočívat jen v nejistotě o výsledku sporu, předmětnou domněnku však nijak nepopřel.
27. Dovolání je podle § 237 o. s. ř. přípustné pro řešení právní otázky, podle jakého procesního předpisu má být posuzován postup správního úřadu ve správním řízení zahájeném za účinnosti zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), když ke zrušení prvostupňového rozhodnutí k řádnému opravnému prostředku (rozkladu) došlo až za účinnosti zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, neboť tato právní otázka v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena.
28. Dovolání je podle § 237 o. s. ř. rovněž přípustné pro řešení právní otázky, zda při hodnocení průběhu posuzovaného správního řízení, vzniku nemajetkové újmy a stanovení formy a výše zadostiučinění, lze postupovat podle závěrů vyplývajících ze Stanoviska, neboť řešení této otázky v napadeném rozhodnutí je v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
29. Dovolání je důvodné.
30. Podle § 242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Dovolací soud však v posuzovaném řízení takové vady řízení neshledal.
31. V rozsudku ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, uveřejněném pod číslem 113/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou též dostupná na www.nsoud.cz), přijal Nejvyšší soud závěr, že nepřiměřená délka správního řízení způsobila účastníku řízení nemajetkovou újmu, 1) jde-li ve správním řízení o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku, 2) jestliže má toto právo nebo závazek svůj základ ve vnitrostátním právu a 3) jestliže je právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná, civilní (tj. soukromoprávní) povahy.
32. Je proto na soudu, aby se v prvé řadě zabývat otázkou, zda posuzované správní řízení splňuje výše uvedená (judikaturou dovozená) kritéria aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv (dále jen „Úmluva“). Ten mj. hovoří o „projednání záležitosti v přiměřené lhůtě nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích“. Uvedený článek tak vedle trestních věcí chrání práva účastníků výlučně v řízeních, v nichž má být rozhodnuto o jejich občanských právech nebo závazcích. Evropský soud pro lidská práva (dále jen „ESLP“) termín „projednání soudem“ vykládá široce, když za soud považuje i orgán, který není soudem podle vnitrostátního práva, pokud rozhoduje o občanských právech nebo závazcích účastníka. V případě splnění výše uvedených kritérií na správní řízení dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy a je tudíž aplikovatelné i Stanovisko.
33. Nejsou-li však tyto podmínky splněny, pak čl. 6 odst. 1 Úmluvy na dané správní řízení nedopadá a nelze tak na posouzení přiměřenosti jeho délky a případnou satisfakci při porušení práva na jeho přiměřenou délku aplikovat ani Stanovisko. To ale ještě neznamená, že by v případě těch správních řízení, na které články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny základních práva a svobod (dále jen „Listina“) nedopadají, nemohlo k nesprávnému úřednímu postupu souvisejícímu s jejich délkou ve smyslu § 13 OdpŠk vůbec dojít. Nemůže však jít o nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk (nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě), ale jen o nesprávný úřední postup podle § 13 odst. 1 věty druhé nebo třetí OdpŠk (neučinění úkonu v zákonné nebo přiměřené lhůtě). Ve správním řízení, na které nedopadají články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny, jsou tak postižitelné toliko jednotlivé průtahy v řízení, tedy ty situace, kdy správní orgán porušil povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené nebo přiměřené lhůtě. Jelikož však na tento nesprávný úřední postup, jak shora uvedeno, nedopadají závěry Stanoviska a neuplatní se tedy ani presumpce vzniku nemajetkové újmy, je poškozený v takovém případě povinen prokázat jak vznik újmy, tak příčinnou souvislost mezi průtahy (porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě) a vznikem nemajetkové újmy.
34. Jinak řečeno, jak v řízeních, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků, tak v řízeních (správních), jejichž předmět takovou povahu postrádá, může dojít k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v průtazích v řízení podle § 13 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk. Uvedené vyplývá z toho, že bez ohledu na povahu předmětu řízení bude rozhodování (ve smyslu činění úkonů – k rozdílu mezi úkonem a rozhodnutím srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 4. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3271/2012, uveřejněný pod číslem 102/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek) správního orgánu zpravidla vždy vázáno zákonnou lhůtou nebo bude muset proběhnout ve lhůtě přiměřené (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 530/2014). Jen v řízeních, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků, lze však (nadto) uvažovat nesprávný úřední postup podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, tj. nepřiměřenost celkové délky řízení, za splnění podmínky, že na správní řízení navazuje soudní přezkum (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 6. 3. 2012 ve věci W. proti Rakousku, stížnost č. 5335/07, bod 46). Závěry Stanoviska včetně konstrukce vyvratitelné domněnky vzniku nemajetkové újmy se tedy uplatní jen ve vztahu k nesprávnému úřednímu postupu podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, spočívajícím v nepřiměřené délce řízení.
35. Přistoupil-li odvolací soud k aplikaci závěrů vyplývajících ze Stanoviska, aniž řešil otázku, co bylo předmětem posuzovaného řízení a jaká je odpověď na výše uvedené otázky aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy, je jeho právní posouzení věci neúplné, tudíž nesprávné.
36. Podle § 179 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, se řízení, která nebyla pravomocně skončena před účinností tohoto zákona, dokončí podle dosavadních předpisů. Bylo-li rozhodnutí před účinností tohoto zákona zrušeno a vráceno k novému projednání správnímu orgánu, postupuje se podle dosavadních předpisů (odstavec 1). Bylo-li řízení pravomocně skončeno před účinností tohoto zákona, postupuje se při přezkumném řízení, obnově řízení nebo vydávání nového rozhodnutí podle tohoto zákona, včetně lhůt, v nichž lze takové řízení zahájit (odstavec 2). Výkon rozhodnutí, který byl zahájen před účinností tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních předpisů (odstavec 3).
37. Citované ustanovení rozlišuje mezi případy řízení, která ke dni nabytí účinnosti nového správního řádu nebyla pravomocně skončena, řízení, která k danému dni pravomocně skončena byla, a dále také případy běžících výkonů rozhodnutí.
38. Pro řízení, která nebyla ke dni nabytí účinnosti správního řádu pravomocně skončena, zvolil zákonodárce pravidlo, v jehož smyslu se řízení dokončí podle procesních pravidel, která platila při vstupu do řízení. Není přitom rozhodující, zda se k datu nabytí účinnosti řízení nachází ve stadiu řízení před správním orgánem prvního stupně, či před správním orgánem odvolacím, nebo dokonce znovu před správním orgánem prvního stupně poté, co odvolací správní orgán předchozí rozhodnutí zrušil a věc vrátil k novému projednání a rozhodnutí. Toto pravidlo je nutno vyložit i tak, že podle předchozích procesních pravidel se řízení mělo dokončit i tehdy, jestliže se ke dni nabytí účinnosti správního řádu nacházelo v dalším řízení poté, co bylo již jako pravomocné zrušeno a věc byla vrácena odvolacímu orgánu k novému projednání a rozhodnutí. Obdobně se podle předchozí právní úpravy mělo postupovat i tam, kde bylo řízení před nabytím účinnosti správního řádu pravomocně skončeno, nicméně ještě do nabytí účinnosti správního řádu došlo k zahájení přezkumného řízení, či obnově řízení, a to až do právní moci rozhodnutí v těchto řízeních (viz Průcha, P. Správní řád s poznámkami a judikaturou. 3. aktualizované a doplněné vydání. Praha: Leges, 2017, s. 507. ISBN: 978-80-7502-202-8).
39. Podle věty první uvedeného ustanovení platí, že řízení, která nebyla pravomocně skončena před účinností správního řádu (která nastala 1. 1. 2006), se dokončí podle dosavadních předpisů (tj. zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení). Z věty druhé dále vyplývá, že i řízení, které bylo před 1. 1. 2006 pravomocně skončeno, ale zároveň ještě před 1. 1. 2006 bylo pravomocné rozhodnutí zrušeno soudem či na základě mimořádných opravných prostředků, se dokončí podle zákona č. 71/1967 Sb. V případech, kdy bylo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vydané před 1. 1. 2006 zrušeno a vráceno odvolacím správním orgánem k novému projednání až po 1. 1. 2006, bude řízení dokončeno podle správního řádu z roku 1967, protože se na tuto situaci vztahuje věta první výše uvedeného ustanovení – řízení nebylo pravomocně skončeno (viz Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 873. ISBN: 978-80-7400-607-4).
40. Naproti tomu tam, kde bylo před 1. 1. 2006 řízení pravomocně skončeno, a k zahájení přezkumného řízení či obnovy řízení došlo až po 1. 1. 2006, se v takových řízeních již muselo postupovat podle stávajícího (tedy nového) správního řádu. Stejně tak platí, že pokud by příslušným správním orgánem bylo zrušeno pravomocné rozhodnutí z doby před účinností správního řádu v době, kdy již stávající správní řád nabyl účinnosti, potom by se v případném dalším řízení (pokud by přicházelo v úvahu) postupovalo již podle nynějšího (nového) správního řádu (viz Průcha, 2017, s. 507).
41. Vzhledem k tomu, že posuzované správní řízení bylo zahájeno dne 10. 12. 2002, tj. za účinnosti zákona č. 71/1967 Sb., a před 1. 1. 2006 nebylo pravomocně skončeno, když rozhodnutí žalovaného bylo zrušeno předsedou Rady Českého telekomunikačního úřadu dne 28. 11. 2008 na základě řádného opravného prostředku (rozkladu), není možné dospět k závěru, že by se na posouzení dodržení zákonných lhůt pro vydání rozhodnutí měla aplikovat úprava zákona č. 500/2004 Sb., neboť jak uvedeno výše, z jeho přechodných ustanovení (§ 179) takový postup dovodit nelze.
42. Podle § 180 zákona č. 500/2004 Sb. tam, kde se podle dosavadních právních předpisů postupuje ve správním řízení tak, že správní orgány vydávají rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto zákona včetně části druhé (odstavec 1). Pro případ, že podle dosavadních právních předpisů postupují správní orgány v řízení, jehož cílem není vydání rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné a které nelze podle těchto předpisů řešit, podle části čtvrté tohoto zákona (odstavec 2).
43. Pokud odvolací soud dospěl k závěru, že by se za použití výše uvedeného ustanovení na posouzení zákonných lhůt pro vydání rozhodnutí měla aplikovat nová úprava, a to s důrazem na účel a smysl tohoto zákona, je třeba zdůraznit, že § 180 zákona č. 500/2004 Sb. má význam z hlediska působnosti správního řádu, protože vztahuje subsidiární použití správního řádu na správní řízení nebo úkony, které jsou vedeny podle zvláštních právních předpisů. S jeho pomocí je možné vyplnit mezery v dosavadních právních předpisech využitím nového správního řádu v situaci, kdy je třeba aplikovat určitý postup či institut (např. doručování, místní šetření, protokolace, zastupování, základní náležitosti rozhodnutí), ale zvláštní zákon takovýto postup či institut neobsahuje. Důvodem přijetí právní úpravy v § 180 zákona č. 500/2004 Sb. bylo odstranění protiústavní situace, kdy některé zvláštní zákony přijaté v minulosti a upravující činnost správních orgánů v oblasti veřejné správy vylučovaly použití správního řádu, avšak neobsahovaly nezbytnou procesní úpravu zahrnující všechny podstatné otázky (viz Jemelka, Pondělíčková, Bohadlo, 2016, s. 878; srov. též usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2014, č. j. 6 As 68/2012-47, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2009, č. j. 3 Ads 123/2008-79). V daném případě se však o takovou situaci nejedná.
44. Jestliže tedy soudy posuzovaly správnost postupu Českého telekomunikačního úřadu v posuzovaném řízení, včetně dodržení lhůt pro vydání rozhodnutí, podle zákona č. 500/2004 Sb., je jejich právní posouzení věci rovněž nesprávné.
VI. Závěr
45. Jelikož je rozhodnutí odvolacího soudu co do určení procesního předpisu, dle něhož bude posuzována správnost postupu správního úřadu v předmětném správním řízení, nesprávné a z důvodu neúplnosti je nesprávné i právní posouzení předmětného správního řízení z hlediska aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy, potažmo Stanoviska, dovolací soud postupem podle § 243e odst. 1 o. s. ř. rozhodnutí odvolacího soudu v rozsahu změny vyhovujícího výroku o věci samé zrušil. Protože důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, platí v rozsahu vyhovujícího výroku (konstatování porušení práva) také pro rozhodnutí soudu prvního stupně, dovolací soud postupem podle § 243e odst. 2 o. s. ř. zrušil rovněž rozhodnutí soudu prvního stupně, a to včetně závislých výroků o náhradě nákladů řízení v obou rozhodnutích, a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
46. Odvolací soud i soud prvního stupně jsou ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
47. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí o věci (§ 243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
48. Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
Autor: -mha-