// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 03.11.2017
ÚS: Náležité odůvodnění nepřiznání odškodnění za průtahy
I. Při posouzení nároku účastníka správního řízení na náhradu nemajetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem v podobě nepřiměřené délky správního řízení ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, je obecný soud povinen náležitě a přesvědčivě odůvodnit, proč nepovažuje konkrétní správní řízení za podřaditelné pod článek 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Pouhý odkaz na rozhodovací praxi Nejvyššího soudu či Evropského soudu pro lidská práva a konstatování, že dané správní řízení nesplňuje zde formulovaná kritéria, nelze považovat za náležité odůvodnění rozhodnutí ve smyslu § 157 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů.
II. Zkoumá-li obecný soud přiměřenost délky správního řízení z důvodu posouzení případného nároku účastníka správního řízení na náhradu nemajetkové újmy způsobené nesprávním úředním postupem v podobě nepřiměřené délky správního řízení ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, vychází přitom z kritérií formulovaných rozhodovací praxí Evropského soudu pro lidská práva a Nejvyššího soudu. Závěr o nepřiměřené délce správního řízení není závislý na zjištění, zda v daném správním řízení docházelo k průtahům ve smyslu § 13 odst. 1 věty druhé a třetí zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV.ÚS 2800/16, ze dne 5. 10. 2017
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I. Stěžovatelkou namítané zásahy do základních práv
1. Ústavní soud obdržel návrh ve smyslu § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), jímž se Božena Remešová (dále jen "stěžovatelka" nebo "žalobkyně") domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí obecných soudů, neboť má za to, že jimi bylo zasaženo do jejích ústavně zaručených základních práv. Stěžovatelka namítá především porušení článku 3 odst. 1, článku 11, článku 36 odst. 3 a článku 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i porušení článku 6 odst. 1, článku 13 a článku 14 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a zásah do článku 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě.
2. Zásah do svých základních práv stěžovatelka spatřuje v rozhodnutích obecných soudů, jimiž jí nebylo přiznáno požadované přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nesprávným úředním postupem ve správním řízení.
II. Řízení předcházející podání ústavní stížnosti
3. Z obsahu ústavní stížnosti a z obsahu spisů vedených u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 26 C 134/2014 a 18 C 111/2015 Ústavní soud zjistil:
4. Dne 10. března 2010 podala stěžovatelka u Městského úřadu v Koryčanech (dále jen "správní orgán") žádost, jíž se domáhala vydání rozhodnutí, kterým by správní orgán podle § 142 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř.") určil, že na pozemku parc. č. X, katastrální území Koryčany, obec Koryčany, se nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Tuto komunikaci stěžovatelka využívala k přístupu na své pozemky.
5. Řízení před správním orgánem probíhalo od 10. března 2010 do 1. září 2015, tedy více než pět let. Důvodem délky správního řízení byla počáteční nečinnost správního orgánu, který nesprávně vyhodnotil žádost stěžovatelky a opakovaná kasace jeho rozhodnutí odvolacím správním orgánem - Krajským úřadem Zlínského kraje.
6. V průběhu správního řízení stěžovatelka brojila proti nečinnosti správního orgánu prostřednictvím žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 s. ř. Stěžovatelka se rovněž obrátila na Veřejného ochránce práv, který ve své Zprávě o šetření ze dne 9. prosince 2010 sp. zn. 4660/2010/VOP/DS konstatoval, že správní orgán se dopustil nesprávného úředního postupu. Lhůty pro vydání rozhodnutí byly správními orgány opakovaně, přes jejich prodloužení odvolacím správním orgánem, překračovány v řádech týdnů. Také rozhodnutí vydaná správním orgánem byla opakovaně k odvolání stěžovatelky či jiných účastníků správního řízení odvolacím správním orgánem rušena a věc byla vždy prvostupňovému správnímu orgánu vrácena k novému projednání.
7. Dne 31. března 2014, tedy ještě v průběhu správního řízení a po více než čtyřech letech od jeho zahájení, stěžovatelka uplatnila u Ministerstva dopravy (dále jen "ministerstvo") nárok na náhradu nemajetkové újmy. Ta jí měla být způsobena nesprávným úředním postupem správních orgánů, spočívajícím v neodůvodněných průtazích a v nepřiměřené délce správního řízení.
8. Ministerstvo ve lhůtě stanovené § 15 odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) [dále jen "zákon o odpovědnosti státu"] o nároku stěžovatelky nerozhodlo. Stěžovatelka proto podala dne 5. listopadu 2014 k Obvodnímu soudu pro Prahu 1 žalobu o náhradu nemajetkové újmy (dále jen "první žaloba"). Výši nemajetkové újmy stěžovatelka vyčíslila na 100 000 Kč s příslušenstvím.
9. Řízení o první žalobě skončilo před Obvodním soudem pro Prahu 1 uzavřením smíru mezi stěžovatelkou (žalobkyní) a ministerstvem [žalovaným], jímž se žalovaný zavázal zaplatit žalobkyni částku 37 362 Kč jako náhradu nemajetkové újmy. Stěžovatelka souhlasila s tím, že v rozsahu, ve kterém se na žalovanou obrátila s návrhem na náhradu nemajetkové újmy dne 31. března 2014, nebude uplatňovat žádná další plnění. Usnesením ze dne 4. prosince 2014 č. j. 26 C 134/2014-24 Obvodní soud pro Prahu 1 uzavřený smír schválil.
10. Podáním ze dne 24. dubna 2015 vzala stěžovatelka svou žádost o vydání správního rozhodnutí ze dne 10. března 2010 zpět. Usnesením ze dne 21. května 2015 č. j. MK/1394/2015 správní orgán, v rozsahu v němž stěžovatelka vzala svůj původní návrh zpět, správní řízení zastavil. Správní řízení ve zbytku skončilo dne 1. září 2015.
11. Dne 27. října 2015 stěžovatelka uplatnila u ministerstva nárok na náhradu nemajetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem ve zbylé části správního řízení, tedy od 1. dubna 2014 do 1. září 2015, jakož i celkovou nepřiměřenou délkou správního řízení a jeho nesprávným průběhem.
12. Ministerstvo ve svém stanovisku ze dne 25. listopadu 2015 nárok stěžovatelky neuznalo. Stěžovatelka proto dne 26. listopadu 2015 podala k Obvodnímu soudu pro Prahu 1 žalobu o náhradu nemajetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem, jíž se domáhala zaplacení částky 30 000 Kč s příslušenstvím (dále jen "druhá žaloba").
13. Rozsudkem ze dne 3. března 2016 č. j. 18 C 111/2015-30 Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen "soud prvního stupně") zamítl žalobu a rozhodl o nákladech řízení. Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že za průtahy k nimž ve správním řízení došlo v období od 10. března 2010 do 31. března 2014, již byla stěžovatelce (žalobkyni) ze strany žalovaného ministerstva poskytnuta náhrada v rámci soudem schváleného smíru a jde tak o věc pravomocně rozhodnutou. Z tohoto důvodu soud prvního stupně konstatoval, že žalobkyni nelze přiznat náhradu nemajetkové újmy za uvedené období. Soud prvního stupně poté přistoupil k hodnocení, zda po 1. dubna 2014 došlo v rámci správního řízení k nesprávnému úřednímu postupu, načež uzavřel, že v daném období byly lhůty pro vydání rozhodnutí správními orgány překročeny celkem o 30 dní. Takové překročení lhůt označil za nezpůsobilé "k zásahu do žádné z myslitelných osobnostních sfér žalobkyně v takové míře a intenzitě, aby bylo možné konstatovat, že žalobkyně utrpěla nemajetkovou újmu, opravňující přiznání jakékoli kompenzace."
14. K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze (dále také jen "odvolací soud") rozsudkem ze dne 18. května 2016 č. j. 18 Co 124/2016-53 potvrdil rozsudek soudu prvního stupně a žalobkyni uložil zaplatit žalované náhradu nákladů řízení. Odvolací soud se neztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že ohledně odškodnění stěžovatelky za období od 10. března 2010 do 31. března 2014 je dána překážka věci pravomocně rozhodnuté. Potvrdil však jeho závěr: "že průběh předmětného správního řízení již nevykazoval v období od 1. dubna 2014 do 1. září 2015 průtahy ani nepřiměřenou délku." Z tohoto důvodu odvolací soud označil závěr soudu prvního stupně o nedůvodnosti požadavku stěžovatelky na přiznání další peněžité částky za správný. Odvolací soud dále nepřijal tvrzení stěžovatelky, že byla-li nepřiměřená délka správního řízení již konstatována v předchozím odškodňovacím řízení (se závěrem, že zadostiučinění je třeba poskytnout v penězích), omezuje se odškodnění nemajetkové újmy za období od 1. dubna 2014 na stanovení další částky peněžitého zadostiučinění, a to na základě délky zbývající doby, po kterou dané správní řízení probíhalo. Odvolací soud citoval závěry usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. září 2015 sp. zn. 30 Cdo 344/2014 načež uzavřel, že jestliže stěžovatelka nevylíčila, jakým způsobem se v její osobnostní sféře promítlo vedení daného správního řízení, nelze presumovat, že jí nemajetková újma v dané věci skutečně vznikla.
15. Proti rozhodnutí odvolacího soudu nebylo podle § 238 odst. 1 písm. c) o. s. ř. dovolání přípustné.
III. Argumentace stěžovatelky
16. Stěžovatelka v podané ústavní stížnosti předně uvádí, že se jak v řízení před ministerstvem, tak v řízení před obecnými soudy, domáhala přiznání nemajetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem, spočívajícím i v nepřiměřenosti celkové délky správního řízení. Činila tak jak za období, v němž byla její nemajetková újma kompenzována na základě schváleného smíru (tedy od 10. března 2010 do 31. března 2014), tak za období od 1. dubna 2014 do 1. září 2015.
17. Stěžovatelka je přesvědčena, že v případě nepřiměřenosti celkové délky řízení jde o samostatný typ nesprávného úředního postupu, který je nezávislý na dílčích nečinnostech a průtazích, a který je tak nutno posuzovat a zkoumat samostatně. Obecným soudům v tomto směru vytýká, že ani jeden z nich se otázkou nepřiměřenosti celkové délky správního řízení nezabýval, v čemž současně spatřuje porušení svého ústavně zaručeného práva na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem ve smyslu článku 36 odst. 3 Listiny (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 30. dubna 2002 sp. zn. Pl. ÚS 18/01 či ze dne 16. května 2013 sp. zn. IV. ÚS 3377/12, jež jsou veřejnosti dostupné, stejně jako ostatní rozhodnutí Ústavního soudu, na webové stránce http://nalus.usoud.cz/).
18. Stěžovatelka dále obsáhle argumentuje ve prospěch výkladu, že součástí práva na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem je i právo na náhradu újmy způsobené nepřiměřenou délkou správního řízení. Opačný výklad se podle ní příčí ústavnímu pořádku a každé rozhodnutí, které na základě takové argumentace odpírá určité osobě náhradu újmy, která jí byla způsobena nepřiměřeně dlouhým správním řízením, považuje za "jednoznačně protiústavní".
19. Ve vztahu k soudnímu smíru, jenž byl mezi stěžovatelkou a ministerstvem uzavřen a následně i schválen soudem prvního stupně, stěžovatelka uvádí, že daný smír nezahrnoval náhradu nemajetkové újmy za nepřiměřenou délku řízení. Tento nárok stěžovatelka uplatnila až následně v rámci své druhé žaloby.
20. Stěžovatelka dále rozporuje judikaturu Nejvyššího soudu, na níž odvolací soud založil svůj závěr o tom, že v případě stěžovatelky nelze aplikovat zásadu vyplývající ze stanoviska občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. dubna 2011 sp. zn. Cpjn 206/2010 (dále jen "stanovisko Nejvyššího soudu"), podle níž je vznik nemajetkové újmy presumován již na základě toho, že délka příslušného řízení je nepřiměřená. Závěr Nejvyššího soudu, podle něhož článek 38 odst. 2 Listiny dopadá toliko na ta správní řízení, na něž dopadá článek 6 odst. 1 Úmluvy, zpochybňuje a předestírá vlastní argumentaci, na jejímž základě dovozuje, že článek 38 odst. 2 Listiny je bezezbytku aplikovatelný i na správní řízení. Stěžovatelka dále poukázala na samotný článek 6 odst. 1 Úmluvy s tím, že předmětné správní řízení splňuje podmínky vyžadované pro aplikovatelnost článku 6 odst. 1 Úmluvy (k tomu stěžovatelka poukázala na rozsudky Evropského soud pro lidská práva ve věcech Sramek proti Rakousku ze dne 22. října 1984, stížnost č. 8790/79 a Allan Jacobsson proti Švédsku ze dne 25. října 1989, stížnost č. 1084/73, pod bodem 73).
21. Dle stěžovatelky tedy obecné soudy nijak neposoudily otázku, zda na předmětné správní řízení dopadá článek 6 odst. 1 Úmluvy. Za této situace má stěžovatelka za to, že ze strany obecných soudů došlo současně k porušení článku 11 Listiny (z důvodu nepřiznání přiměřeného zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu) a článku 13 Úmluvy, jenž zakotvuje právo na účinné právní prostředky nápravy před národním orgánem v případě, že byla porušena práva a svobody přiznané Úmluvou.
IV. Průběh řízení před Ústavním soudem
22. Podle ustanovení § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu vyzval Ústavní soud Obvodní soud pro Prahu 1, Městský soud v Praze a Českou republiku - Ministerstvo dopravy, aby se vyjádřily k podané ústavní stížnosti.
23. Obvodní soud pro Prahu 1 ve svém vyjádření sdělil, že ústavní stížnost nemá za důvodnou, neboť napadenými rozhodnutími nebylo zasaženo do ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky. Ve zbytku soud prvního stupně odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí.
24. Městský soud v Praze ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že jeho postupem nedošlo k porušení žádného ze základních práv stěžovatelky zaručených Ústavou České republiky a Listinou. Odvolací soud připomenul, že své stěžejní závěry vybudoval na judikatuře Nejvyššího soudu, především usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. září 2015 sp. zn. 30 Cdo 344/2014. K tvrzení stěžovatelky, že na předmětné správní řízení je třeba aplikovat článek 6 Úmluvy, připomenul, že s vzhledem k předmětu řízení před správními orgány na něj článek 6 odst. 1 Úmluvy nedopadá.
25. Ministerstvo ve svém vyjádření uvedlo, že nemajetková újma způsobená stěžovatelce nepřiměřenou délkou správního řízení za období od 10. března 2010 do 31. března 2014 již byla odškodněna schváleným smírem. V navazujícím řízení o druhé žalobě proto mohla být obecnými soudy posuzována toliko přiměřenost délky správního řízení probíhajícího od 1. dubna 2014. Shledal-li Městský soud v Praze, že průběh správního řízení nevykazoval průtahy ani nepřiměřenou délku, není dle názoru ministerstva pravdou, že by se obecné soudy nárokem stěžovatelky na poskytnutí zadostiučinění za nemajetkovou újmu dostatečně nezabývaly. Ohledně tvrzení stěžovatelky, že na předmětné správní řízení dopadá stanovisko Nejvyššího soudu, ministerstvo poukázalo na usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 344/2014 s tím, že předpoklady aplikace stanoviska Nejvyššího soudu formulované v daném usnesení v projednávané věci nebyly splněny.
26. Ústavní soud vzal v potaz skutečnost, že vyjádření obecných soudů a ministerstva obsahovala argumentaci stěžovatelce známou již z napadených rozhodnutí, a proto nepovažoval jejich zaslání stěžovatelce k případné replice za nutné.
V. Posouzení podmínek řízení
27. Dříve než Ústavní soud mohl přistoupit k vlastnímu přezkumu napadených rozhodnutí obecných soudů, musel se zabývat otázkou, zda podaná ústavní stížnost splňuje veškeré náležitosti dle zákona o Ústavním soudu.
28. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka před jejím podáním vyčerpala všechny procesní prostředky, které jí zákon k ochraně jejího práva poskytuje (§ 72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu). Ústavní stížnost byla podána včas osobou oprávněnou a splňuje také ostatní zákonné požadavky.
VI. Upuštění od ústního jednání
29. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, pročež od něj upustil dle ustanovení § 44 věty první zákona o Ústavním soudu.
VII. Vlastní přezkum
30. Ústavní soud shledal ústavní stížnost důvodnou, a proto jí vyhověl z následujících důvodů.
VIIa. Obecná východiska
31. Stěžovatelka prostřednictvím ústavní stížnosti předně napadá samotná odůvodnění rozhodnutí obecných soudů, jimž vytýká, že se otázkou přiměřenosti délky správního řízení prakticky vůbec nezabývají. Ve zbývajícím rozsahu stěžovatelka předestírá vlastní právní posouzení svého nároku na náhradu nemajetkové újmy.
32. Ústavní soud na tomto místě připomíná, že právo na spravedlivý proces zakotvené v hlavě páté Listiny a v článku 6 Úmluvy garantuje (mimo jiné) spravedlivé a veřejné projednání věci nezávislým a nestranným soudem v přiměřené lhůtě při zachování principu rovnosti účastníků řízení. Právo na spravedlivý proces je právem procesní povahy, jehož účelem je zaručit především spravedlivost řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo.
33. Ve své judikatuře Ústavní soud opakovaně připomíná, že výklad a aplikace zákona přísluší v prvé řadě obecným soudům; nebyl-li jejich výklad svévolný, nemůže jej Ústavní soud nahradit svým. Ústavní soud tedy není povolán přezkoumávat, zda obecné soudy z provedených důkazů vyvodily správná či nesprávná skutková zjištění a následně i správnost z nich vyvozených právních závěrů - s výjimkou případů, kdy dospěje k závěru, že takové chyby mohly porušit ústavně zaručená práva či svobody [srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 29. května 1997 sp. zn. III. ÚS 31/97 (N 66/8 SbNU 149) či ze dne 29. srpna 2006 sp. zn. I. ÚS 398/04 (N 154/42 SbNU 257)]. Jinak řečeno, pravomoc Ústavního soudu ověřovat správnost skutkových zjištění, resp. interpretace a aplikace zákona obecnými soudy je omezená a zejména není jeho úlohou tyto soudy nahrazovat [srov. nález ze dne 1. 2. 1994 sp. zn. III. ÚS 23/93 (N 5/1 SbNU 41)]; jeho rolí je (mimo jiné) posoudit, zda rozhodnutí soudů nebyla svévolná nebo jinak zjevně neodůvodněná.
34. Ve vztahu k rozhodování obecných soudů o nárocích plynoucích z článku 36 odst. 3 Listiny a ze zákona o odpovědnosti státu Ústavní soud zcela respektuje, že je naprosto v jejich pravomoci posoudit existenci podmínek pro vznik odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem (srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 6. listopadu 2012 sp. zn. IV. ÚS 2190/12). Do samotného hodnocení konkrétních okolností případu obecnými soudy Ústavní soud zásadně není oprávněn vstupovat. Výjimku tvoří toliko případy, kdy je možné příslušné závěry označit za skutečně "extrémní", vymykající se zcela smyslu a účelu dané právní úpravy. Takový postup obecných soudů by mohl být shledán rozporný s ústavně zaručeným základním právem účastníka řízení ve smyslu článku 36 odst. 1 a 3 Listiny. Pouhý nesouhlas s tím, jak obecný soud zhodnotil tu kterou okolnost, resp. s tím, že některé z hodnocených skutečností přisoudil menší či naopak větší váhu než skutečnosti jiné, věc (ústavní stížnost) do ústavní roviny posunout zásadně nemůže [srov. nález Ústavního soudu ze dne 9. prosince 2010 sp. zn. III. ÚS 1320/10 (N 247/59 SbNU 515)].
35. Ústavní soud zároveň v mnoha svých rozhodnutích definoval podmínky, při jejichž existenci má vadná aplikace podústavního práva obecným soudem za následek porušení základních práv a svobod jednotlivce [viz nález Ústavního soudu ze dne 10. října 2002 sp. zn. III. ÚS 74/02 (N 126/28 SbNU 85)]. Tak tomu je tehdy, pokud nepřípustně postihuje některé ze základních práv a svobod, případně pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo je výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), případně je v extrémním rozporu s požadavky věcně přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu či v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti (viz teze "přepjatého formalismu").
36. V návaznosti na uvedené Ústavní soud připomíná, že požadavek, aby soudní rozhodnutí dostatečně uváděla důvody, na nichž jsou založena, je součástí a obecným principem základního práva na spravedlivý proces, který sice není výslovně v Listině či Úmluvě formulován, vyplývá však z konstantní judikatury Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva.
37. Již ve svých nálezech ze dne 20. června 1995 sp. zn. III. ÚS 84/94 (N 34/3 SbNU 257) a ze dne 26. září 1996 sp. zn. III. ÚS 176/96 (N 89/6 SbNU 151) Ústavní soud uvedl, že je zcela nezbytné, aby rozhodnutí obecných soudů nejen odpovídala zákonu, ale aby také odůvodnění vydaných rozhodnutí odpovídala kritériím daným ustanovením § 157 odst. 2 in fine, odst. 3 o. s. ř., neboť jen věcně správná (zákonu zcela odpovídající) a náležitě, tj. zákonem vyžadovaným způsobem odůvodněná rozhodnutí naplňují ústavní kritéria plynoucí z článku 36 odst. 1 Listiny. Obecný soud je povinen se s argumentací účastníka v odůvodnění svého rozhodnutí (zejména jestliže předestřenou argumentaci odmítá) dostatečným a výstižným způsobem vypořádat, a to natolik, aby bylo zcela zřejmé, jaké důvody jej k tomu vedly. Jestliže tedy obecný soud v odůvodnění svého rozhodnutí opomene právní argumentaci žalobce, je zřejmé, že svým rozhodnutím (jeho odůvodněním) vykročil z uvedených kritérií.
VIIb. Aplikace obecných zásad na projednávaný případ
38. V projednávané věci stěžejní námitka stěžovatelky (v rámci řízení před obecnými soudy) spočívala v tvrzení, že nesprávným úředním postupem správních orgánů jí byla způsobena nemajetková újma. Nesprávný úřední postup přitom stěžovatelka spatřovala jednak v průtazích ve správním řízení v období od 1. dubna 2014 do 1. září 2015 a dále v nepřiměřenosti celkové délky správního řízení
39. Soud prvního stupně se v rámci ústavní stížností napadeného rozhodnutí zabýval toliko prvním z tvrzení stěžovatelky, totiž otázkou existence průtahů ve správním řízení v období po 1. dubnu 2014. V tomto směru soud prvního stupně uzavřel, že v důsledku překročení lhůt pro vydání rozhodnutí ve zbývající části správního řízení o 30 dnů nemohlo dojít "k zásahu do žádné z myslitelných osobnostních sfér žalobkyně v takové míře a intenzitě, aby bylo možné konstatovat, že žalobkyně utrpěla nemajetkovou újmu, opravňující přiznání jakékoli kompenzace."
40. Ústavní soud stran odůvodnění rozhodnutí soudu prvního stupně konstatuje, že uvedený závěr obecného soudu je toliko apodiktický a zcela postrádá náležité posouzení tvrzení stěžovatelky o nepřiměřené délce správního řízení (lhostejno, zda měl soud prvního stupně v tuto chvíli posuzovat celkovou délku řízení či pouze délku správního řízení po 1. dubnu 2014). Pokud odvolací soud v odůvodnění rozhodnutí soudu prvního stupně přeci jen shledal určité závěry ohledně posouzení otázky (ne)přiměřenosti délky správního řízení [odvolací soud na straně 4 svého rozhodnutí v tomto směru uvedl, že "soud prvního stupně vyvodil správný závěr, že průběh předmětného správního řízení již nevykazoval v období po 1. dubna 2014 (...) nepřiměřenou délku"], je třeba takový závěr označit za nepřípustné, zjednodušující a paušalizující.
41. Jak se totiž podává z již uvedeného stanoviska Nejvyššího soudu, představuje nepřiměřená délka řízení samostatný titul, zakládající nárok na náhradu nemajetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem ve smyslu § 13 odst. 1 věty druhé a třetí zákona o odpovědnosti státu. Při posouzení, zda je dané řízení možné považovat za přiměřeně dlouhé, je přitom zapotřebí vycházet z kritérií uvedených ve stanovisku Nejvyššího soudu. Těmito kritérii jsou složitosti případu, chování poškozeného, postup příslušných orgánů a význam předmětu řízení pro poškozeného. Ústavní soud z obsahu spisu vedeného u soudu prvního stupně pod sp. zn. 18 C 111/2015 ověřil, že stěžovatelka při vymezení výše požadovaného přiměřeného zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu vycházela právě z těchto kritérií (č. l. 8).
42. Ústavní soud si je vědom toho, že stran aplikace závěrů stanoviska Nejvyššího soudu na správní řízení panovaly dříve dílčí pochybnosti. Tyto pochybnosti však byly překonány usnesením Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 344/2014, jehož závěry následně přijal i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 25. července 2017 sp. zn. I. ÚS 2330/16.
43. Z označeného rozhodnutí Nejvyššího soudu se podává, že Evropský soud pro lidská práva v obecné rovině připouští aplikaci článku 6 odst. 1 Úmluvy i na správní řízení, a to za splnění kritérií aplikovatelnosti dovozených v judikatuře. Jestliže jde ve správním řízení o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku, jestliže má toto právo nebo závazek svůj základ ve vnitrostátním právu a jestliže je právo nebo závazek, o které v daném případě jde, civilní (tj. soukromoprávní povahy), pak na správní řízení článek 6 odst. 1 Úmluvy dopadá, a je tudíž aplikovatelné i stanovisko Nejvyššího soudu.
44. Z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 30. listopadu 2016 sp. zn. 30 Cdo 214/2015 dále plyne, že nejsou-li shora uvedené podmínky splněny, pak se článek 6 odst. 1 Úmluvy na posuzované správní řízení nevztahuje a nelze tak na posouzení přiměřenosti jeho délky a případnou satisfakci při porušení práva na jeho přiměřenou délku aplikovat ani stanovisko Nejvyššího soudu.
45. Z rozhodnutí soudu prvního stupně se však nepodává, jak se tento soud vypořádal s otázkou, zda lze na předmětné správní řízení aplikovat stanovisko Nejvyššího soudu či nikoliv. Stejně tak nelze z rozhodnutí soudu prvního stupně seznat, na jakém základu dospěl k závěru o přiměřenosti délky správního řízení, neboť odůvodnění jeho rozhodnutí postrádá posouzení kritérií vymezených stanoviskem Nejvyššího soudu. Nahlíženo optikou ustanovení § 157 odst. 2 o. s. ř., v odůvodnění rozhodnutí soudu prvního stupně zcela absentují úvahy, jimiž se při posuzování otázky přiměřenosti délky správního řízení řídil. Tím tento soud zasáhl do práva stěžovatelky na spravedlivý proces ve smyslu článku 36 odst. 1 Listiny a článku 6 odst. 1 Úmluvy.
46. Napadené rozhodnutí odvolacího soudu přitom trpí shodnými ústavněprávně relevantními deficity.
47. Odvolacímu soudu lze předně vytknout, že ačkoliv shledal, že pravomocný a schválený soudní smír, uzavřený mezi stěžovatelkou a ministerstvem, nepředstavoval v poměrech projednávané věci překážku věci pravomocně rozhodnuté, a co do přiměřenosti jeho délky je tedy třeba posuzovat celé správní řízení tj. od 10. března 2010 do 1. září 2015, nijak se touto otázkou blíže nezabýval a toliko apodikticky konstatoval správnost závěru soudu prvního stupně o tom, že správní řízení v období od 1. dubna 2014 do 1. září 2015 nevykazovalo žádné průtahy ani nepřiměřenou délku. Nijak tedy nenapravil pochybení soudu prvního stupně, jenž se posouzením jednotlivých kritérií rozhodnutých pro určení, zda délka předmětného správního řízení byla přiměřená či nikoliv, vůbec nezabýval. Odvolací soud pouze automaticky převzal uvedené právní hodnocení soudu prvního stupně, že správní řízení až do jeho skončení nevykazovalo žádné průtahy ani nepřiměřenou délku.
48. Následná úvaha odvolacího soudu, ohledně otázky presumpce vzniku nemajetkové újmy v důsledku nepřiměřené délky správního řízení (tedy, že v případě nepřiměřené délky řízení je dána vyvratitelná domněnka vzniku nemajetkové újmy), vychází z posouzení, zda na předmětné správní řízení dopadá článek 6 odst. 1 Úmluvy či nikoliv.
49. Je však třeba říci, že odvolací soud v tomto směru žádnou vlastní úvahu, v jejímž rámci by posoudil, zda správní řízení, jehož byla stěžovatelka účastnicí, splňuje kritéria vymezená judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, nenabízí. Jinými slovy odvolací soud (s odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu 30 Cdo 344/201, aniž by jakkoliv posoudil kritéria zde formulovaná) konkludentně dovodil, že na předmětné správní řízení nelze aplikovat článek 6 odst. 1 Úmluvy. Na základě této úvahy následně odvolací soud konstatoval, že případný vznik nemajetkové újmy byla povinna žalobkyně v rámci podané žaloby sama vylíčit.
50. Protože se ani odvolací soud v rámci odůvodnění svého rozhodnutí kvalifikovaně nezabýval stěžejní otázkou z hlediska nároku žalobkyně na náhradu nemajetkové újmy způsobené nepřiměřeností délky správního řízení (totiž zda na předmětné správní řízení dopadá článek 6 odst. 1 Úmluvy), je odůvodnění jeho rozhodnutí v tomto směru nepřezkoumatelné, a tedy postrádající základní náležitosti odůvodnění stanovené v ustanovení § 157 odst. 2 o. s. ř. Postupem odvolacího soudu, který neshledal rozhodnutí soud prvního stupně nepřezkoumatelným z důvodu jeho nedostatečného odůvodnění, a současně zatížil své vlastní rozhodnutí stejnou vadou, bylo zasaženo do práva stěžovatelky na spravedlivý proces ve smyslu článku 36 odst. 1 Listiny a článku 6 odst. 1 Úmluvy.
VIII. Závěr
51. Ústavní soud shrnuje, že Obvodní soud pro Prahu 1 a Městský soud v Praze tím, že dostatečně neodůvodnily svá rozhodnutí o nároku stěžovatelky na náhradu nemajetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem, resp. nepřiměřenou délkou správního řízení, zasáhly do práva stěžovatelky na spravedlivý proces garantovaného článkem 36 odst. 1 Listiny a článkem 6 odst. 1 Úmluvy.
52. Dle Ústavního soudu je ochranu ústavnosti nutno spojovat s minimalizací zásahů do pravomoci jiných orgánů. Jinak řečeno, pokud je nálezem vytvořen procesní prostor pro ochranu tohoto práva uvnitř soustavy soudů, pak pro ústavní posouzení rozhodnutí soudu platí subsidiarita hmotněprávního k procesněprávnímu přezkumu [srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 11. prosince 1997 sp. zn. III. ÚS 205/97 (N 159/9 SbNU 375), ze dne 18. dubna 2001 sp. zn. I. ÚS 549/2000 (N 63/22 SbNU 65) či ze dne 31. července 2017 sp. zn. III. ÚS 1167/17]. Aniž by jakkoliv předjímal konečný výsledek řízení, nezabýval se Ústavní soud ostatními námitkami stěžovatelky, vztahujícími se k meritorní nesprávnosti dílčích závěrů obecných soudů. Bude povinností soudů na všechny tyto námitky adekvátně odůvodněným a ústavně konformním způsobem reagovat.
53. Ústavní soud z tohoto důvodu podle ustanovení § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnosti vyhověl a podle ustanovení § 82 odst. 3 písm. a) téhož zákona napadené rozsudky zrušil.
54. Zrušením napadených rozhodnutí obecných soudů se stěžovatelce otevírá možnost nového projednání její věci před soudem. Obecné soudy budou muset nejprve posoudit, zda na předmětné správní řízení dopadá článek 6 odst. 1 Úmluvy. Přitom neopomenou zohlednit relevantní rozhodovací praxi Evropského soudu pro lidská práva (viz rozsudek ESLP ze dne 25. října 1989 ve věci Allan Jacobsson proti Švédsku, stížnost č. 10842/84). Jestliže dospějí k závěru, že na předmětné správní řízení dopadá článek 6 odst. 1 Úmluvy, bude třeba posoudit obsah uzavřeného a schváleného soudního smíru z hlediska saturace nároku na náhradu nemajetkové újmy stěžovatelky způsobené nepřiměřenou délkou správního řízení a případně tento zohlednit při posouzení délky správního řízení, za niž se nyní stěžovatelka domáhá náhrady nemajetkové újmy.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
Autor: US