// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 08.09.2017
ÚS: Nemajetková újma vzniklá v řízení o umístění stavby
V případě řízení o umístění stavby a následného řízení o změně rozhodnutí o umístění stavby se z hlediska formálního, resp. z hlediska procesních předpisů jedná sice o dvě samostatná řízení, ale pro účely posouzení předmětného nároku stěžovatelky je nutno je považovat za řízení jediné, které skončilo až rozhodnutím o změně rozhodnutí o umístění stavby. Obě řízení jsou totiž z tohoto hlediska úzce věcně i časově propojena, kdy druhým stavebním řízením došlo ve své podstatě k napravení nezákonné části rozhodnutí o umístění stavby, které bylo vydáno v prvním stavebním řízení, a to na základě podání stěžovatelky, kterým návazně reagovala na průběh prvního stavebního řízení. Jedině závěrem o jednotě předmětných řízení a posouzením přiměřenosti jejich délky jako celku nedojde vyprázdnění dotčeného základního práva na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem podle § 13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. I.ÚS 2330/16, ze dne 25. 7. 2017
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I.
Rekapitulace ústavní stížnosti a dosavadního průběhu řízení
Stěžovatelka se ve včas podané ústavní stížnosti domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí, a to pro porušení jejích ústavně zaručených základních práv podle čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě.
V záhlaví označeným rozsudkem obvodní soud zamítl výrokem I. žalobu stěžovatelky na zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve výši 40.000,- Kč a výrokem II. uložil stěžovatelce povinnost zaplatit České republice - Ministerstvu pro místní rozvoj (dále jen "vedlejší účastník") částku 600,- Kč. Žalované částky se stěžovatelka domáhala jako nemajetkové újmy způsobené v důsledku nesprávného úředního postupu stavebních úřadů - při vyřizování její žádosti o vydání rozhodnutí k realizaci stavby oplocení a vjezdových vrat na pozemku stěžovatelky (dále jen "stavba") - spočívajícího v nepřiměřené délce trvání 27 měsíců. Stěžovatelka dne 28. 3. 2011 podala Stavebnímu úřadu Říčany žádost o vydání územního souhlasu se stavbou, na základě které bylo vydáno územní rozhodnutí o umístění stavby ze dne 26. 10. 2011, č. j. 55528/2011-MUR/OSÚ/00023 (dále také jen "rozhodnutí o umístění stavby"). Rozhodnutím o umístění stavby bylo mimo jiné stanoveno, že oplocení smí být umístěno minimálně 3 metry od okraje pozemku určeného k plnění funkcí lesa, se kterým pozemky stěžovatelky sousedí (dále jen "lesní pozemek"). Uvedená podmínka vycházela ze závazného stanoviska orgánu státní správy lesů ze dne 20. 6. 2011, č. j. 33487/2011-MUR/OŽP-00081 (dále jen "závazné stanovisko"). To však bylo rozhodnutím Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 15. 8. 2012, č. j. 096426/2012/KUSK/2, vydaným v přezkumném řízení, změněno tak, že z něj odpadla předmětná podmínka odstupu 3 metry od okraje lesního pozemku, a to z důvodu jejího rozporu se zákonem. V návaznosti na uvedené stěžovatelka podáním ze dne 26. 8. 2012 žádala o změnu rozhodnutí o umístění stavby, přičemž na základě této žádosti bylo Stavebním úřadem Jesenice, který byl k rozhodnutí věci pověřen z důvodu vyloučení všech úředních osob Stavebního úřadu Říčany (§ 14 odst. 4 a § 131 odst. 4 správního řádu), vydáno územní rozhodnutí ze dne 13. 5. 2013, č. j. OúJ/06127/2013/Vit, kterým se rozhodnutí o umístění stavby změnilo tak, že poloha oplocení, umístěného na pozemku stěžovatelky podél společné hranice s lesním pozemkem, byla posunuta, a to blíže ke společné hranici těchto pozemků, tj. od 0,5 do 0,6 metrů od této společné hranice (dále jen "rozhodnutí o změně rozhodnutí o umístění stavby").
Obvodní soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že v projednávané věci není splněna základní podmínka odpovědnosti za škodu, a to nesprávný úřední postup. Řízení ukončené rozhodnutím o umístění stavby probíhalo podle obvodního soudu plynule, byly dodržovány lhůty stanovené správním řádem a v řízení nedocházelo k průtahům a netrvalo ani nepřiměřenou dobu. Žádost stěžovatelky o změnu rozhodnutí o umístění stavby je podle obvodního soudu třeba posoudit jako nové podání, kterým bylo zahájeno nové stavební řízení, jímž se však obvodní soud v napadeném rozsudku dále již nezabýval.
Městský soud, jako soud odvolací, napadeným rozsudkem potvrdil rozsudek obvodního soudu a o nákladech řízení rozhodl tak, že je stěžovatelka povinna zaplatit vedlejšímu účastníkovi na náhradu nákladů odvolacího řízení 300,- Kč. Odvolací soud se přitom ztotožnil se závěrem soudu I. stupně, že nárok stěžovatelky vychází ze dvou stavebních řízení, jejichž průběh je nutno posoudit samostatně. První řízení bylo pravomocně skončeno ke dni 29. 11. 2011, kdy nabylo právní moci rozhodnutí o umístění stavby. Ve vztahu k této části nároku konstatoval odvolací soud k námitce vedlejšího účastníka promlčení, neboť k uplatnění nároku u příslušného ministerstva dopisem ze dne 9. 12. 2013 a podání žaloby dne 13. 6. 2014 došlo po uplynutí šestiměsíční promlčecí doby, běžící od právní moci rozhodnutí o umístění stavby podle § 32 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."). Pokud jde o druhé stavební řízení o změně rozhodnutí o umístění stavby, odvolací soud dospěl k závěru, že rozhodující správní orgán překročil stanovenou lhůtu k vydání rozhodnutí zhruba o jeden měsíc, přičemž prodloužením řízení o tuto dobu nemohla stěžovatelce nemajetková újma, jež je obecně charakterizována jako stav nejistoty po dobu trvání řízení, vzniknout.
Stěžovatelka ve své ústavní stížnosti především namítá, že není možné posuzovat jednotlivé fáze stavebního řízení odděleně a naopak za situace, kdy v "pozdějším" řízení dojde k odstranění vad řízení předchozího, je evidentní nedělitelnost újmy, která stěžovatelce řízením vznikala po celou dobu, než byla její žádost vyřízena tak, aby mohla svůj záměr realizovat. Pokud jde o druhou část řízení, měly ji, podle názoru stěžovatelky, soudy posuzovat jako řízení o návrhu na obnovu řízení, nikoliv jako řízení o návrhu na vydání nového meritorního rozhodnutí ve stejné věci.
Stěžovatelka má dále za to, že odvolacím soudem převzatý závěr z rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, který paušálně diskvalifikuje požadavek na celkové vyřízení správní věci ve lhůtě přiměřené pouze z důvodu, že procesní předpis stanoví speciální zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí, je obtížně udržitelný. Podle stěžovatelky by v legislativním rámci, který dává orgánu veřejné moci možnost vlastními procesními úkony běh této speciální lhůty libovolně, třeba i svévolně, přerušovat, by podaným výkladem byl založen prostor pro šikanu účastníků bez toho, aby správní orgány, resp. stát jako subjekt odpovědný za výkon státní správy, nesly odpovědnost za její důsledky. V této souvislosti stěžovatelka uvádí, že uvedený pohled odvolacího soudu na průběh správního řízení vůbec nereflektuje možnost a důsledek nezákonných a účelových přerušení, ani neumožňuje rozlišit, zda k přerušení řízení došlo před nebo po uplynutí zákonné lhůty.
Stěžovatelka rovněž namítá, že odvolací soud pravomocně rozhodl o žalobě ze zcela jiných důvodů a na základě jiných důkazů, než soud prvního stupně. Pokud jde o přiznání nákladů řízení, považuje stěžovatelka odůvodnění napadených rozhodnutí za nesrozumitelné.
II.
Vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka řízení
Ústavní soud vyzval Městský soud v Praze a Obvodní soud pro Prahu 1 jako účastníky řízení a Ministerstvo pro místní rozvoj jako vedlejšího účastníka řízení k vyjádření se k ústavní stížnosti.
Obvodní soud ve svém vyjádření ze dne 30. 6. 2017 stručně uvedl, že má za to, že podaná ústavní stížnost není důvodná, a odkázal na odůvodnění napadených rozhodnutí.
Městský soud ve svém vyjádření ze dne 4. 7. 2017 stručně uvedl, že obsahem stížnosti je převážně polemika stěžovatelky s právním posouzením věci rozhodnutími soudů obou stupňů a odkázal na odůvodnění svého napadeného rozsudku. Úvahy stěžovatelky o porušení spravedlivého procesu v důsledku provedení již v řízení před soudem I. stupně známých důkazů odvolacím soudem, městský soud odmítl jako ryze formalistické a rozporné s § 213 občanského soudního řádu. Městský soud závěrem svého vyjádření navrhl, aby Ústavní soud podanou ústavní stížnost jako neopodstatněnou odmítl, případně ji zamítl.
Ministerstvo pro místní rozvoj se k výzvě Ústavního soudu nevyjádřilo.
S ohledem na obsah Ústavnímu soudu zaslaných vyjádření nebylo třeba je rozesílat k replice stěžovatelce, neboť v nich nebyly ve vztahu k nyní posuzované věci uvedeny žádné nové skutečnosti, na které by bylo nutné reagovat.
III.
Posouzení ústavní stížnosti
Ústavní soud posoudil argumenty stěžovatelky obsažené v ústavní stížnosti, konfrontoval je s obsahem napadených rozhodnutí a obsahem vyžádaného správního spisu, vedeného u Městského úřadu Jesenice pod sp. zn. OŽPV/UR118-17642/2012/Vit, a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
V projednávaném případě jde o nárok jednotlivce na kompenzaci nemajetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem orgánů veřejné moci. Tyto nároky spadají pod substantivní základní právo každého na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem, zaručené čl. 36 odst. 3 Listiny a vyplývající i z čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Toto základní právo je na podústavní úrovni provedeno zákonem č. 82/1998 Sb.
Ústavní soud se ve své judikaturní praxi opakovaně zabývá rozhodováním obecných soudů o nárocích podle zákona č. 82/1998 Sb., přičemž pravidelně konstatuje, že plně respektuje, že je zcela v pravomoci obecných soudů posoudit existenci podmínek pro vznik odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 3377/12 ze dne 16. 5. 2013, bod 25; či nález sp. zn. I. ÚS 215/12 ze dne 26. 9. 2013, bod 22; prakticky též nález sp. zn. I. ÚS 216/09 ze dne 27. 3. 2012 (N 58/64 SbNU 705)].
Zároveň však Ústavní soud ve své judikatuře zdůrazňuje, že při posuzování nároků uplatňovaných podle zákona č. 82/1998 Sb. obecné soudy nikdy nesmí zapomínat na jejich ústavní původ a zakotvení. Je proto nezbytné v každém případě dbát na to, aby fakticky nedošlo k vyprázdnění dotčeného základního práva při použití jeho zákonného provedení. Jinak řečeno, aplikací zákona č. 82/1998 Sb. v případech odpovědnosti státu za škodu a nemajetkovou újmu nesmí dojít, přímo ani nepřímo, k omezení rozsahu základního práva zaručeného čl. 36 odst. 3 Listiny. Podle zákona č. 82/1998 Sb. je tedy nutno kompenzovat veškerou újmu, kterou by bylo možno namítat pod čl. 36 odst. 3 Listiny, nikoliv naopak (nález sp. zn. I. ÚS 4227/12 ze dne 12. 5. 2014, bod 15). Ústavní soud též již dříve připomněl, že v oblasti regulace následků výkonu veřejné moci a deliktní odpovědnosti státu za způsobenou materiální i nemateriální škodu je třeba hledat mnohem větší sepětí s ústavním právem, než je tomu u jiných druhů soukromoprávní regulace. Tato oblast právní regulace totiž řeší důsledky vztahu, v němž stát vůči jednotlivci vystupoval v nerovném, vrchnostenském postavení a v němž stát pochybil [nález sp. zn. II. ÚS 590/08 ze dne 17. 6. 2008 (N 108/49 SbNU 567) či nález sp. zn. I. ÚS 529/09 ze dne 13. 3. 2012 (N 51/64 SbNU 625)].
S ohledem na shora uvedené Ústavní soud konstatuje, že námitky stěžovatelky mají neopominutelný ústavněprávní rozměr. Určení povahy a délky řízení pro účely posouzení existence nároku na náhradu škody vůči státu tvoří logicky jednu z klíčových otázek, jež jsou s výkladem ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny a navazující zákonné úpravy spojeny.
Podle § 13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. "[s]tát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě".
Posouzení ústavnosti postupu obecných soudů ve věci samé závisí v prvé řadě na zodpovězení otázky, zda na předmětná stavební řízení o umístění stavby a o změně rozhodnutí o umístění stavby dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a tudíž zda lze na posuzované řízení aplikovat závěry uvedené ve stanovisku Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010 (dále jen "Stanovisko"), jímž Nejvyšší soud přehledně shrnul zásady, na kterých judikatura Evropského soudu pro lidská práva (dále též "ESLP") v této oblasti stojí.
V rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, dospěl dovolací soud k závěru, že v obecné rovině ESLP připouští aplikaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy i na správní řízení, za splnění kritérií aplikovatelnosti dovozených v judikatuře. Jestliže jde ve správním řízení o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku, jestliže má toto právo nebo závazek svůj základ ve vnitrostátním právu a jestliže je právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná, civilní (tj. soukromoprávní povahy), pak na správní řízení čl. 6 odst. 1 Úmluvy, podle citovaného rozsudku Nejvyššího soudu, dopadá a je tudíž aplikovatelné i Stanovisko. Podle dalšího rozsudku Nejvyššího soudu "[n]ejsou-li však tyto podmínky splněny, pak čl. 6 odst. 1 Úmluvy na posuzované správní řízení nedopadá a nelze tak na posouzení přiměřenosti jeho délky a případnou satisfakci při porušení práva na jeho přiměřenou délku aplikovat ani Stanovisko. To ale ještě neznamená, že v případě nadměrné délky tohoto správního řízení nejde o nesprávný úřední postup ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. (srov. § 13 OdpŠk). Nemůže však jít o nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, ale o nesprávný úřední postup podle § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk. Z ustanovení § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk totiž vyplývá, že povinnost vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě má státní orgán pouze tehdy, pokud zákon žádnou lhůtu pro vydání rozhodnutí nestanoví. Pro správní řízení, na rozdíl od řízení soudního, je však typické, že správní řád pro vydání rozhodnutí lhůty určuje, na správní řízení tak lze aplikovat větu druhou § 13 odst. 1 OdpŠk. V případě těchto správních řízení je z uvedených důvodů možné odškodnit pouze jednotlivé průtahy v řízení (tedy pokud správní orgán porušil svou povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě), nikoliv nepřiměřenou délku celého řízení. Jelikož na tento nesprávný úřední postup nedopadají závěry Stanoviska, neuplatní se ani vyvratitelná domněnka vzniku újmy. V tomto případě je poškozený povinen prokázat jak vznik újmy, tak příčinnou souvislost mezi průtahy (porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě) a vznikem nemajetkové újmy" (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 214/2015).
Ve shora uvedeném rozsudku ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, dovolací soud dále uvádí, že otázkou, zda lze čl. 6 odst. 1 Úmluvy vztáhnout také na stavební řízení, se ESLP zabýval ve věci Allan Jacobsson proti Švédsku, rozsudek ze dne 25. 10. 1989, stížnost č. 10842/84. V dané věci byl stěžovatel vlastníkem pozemku a rodinného domu, přičemž veřejnoprávní předpisy stanovily zákaz stavby na určitých pozemcích (včetně pozemku stěžovatele), jenž byl následně novelizacemi daných předpisů prodlužován, v důsledku čehož byl stěžovatel omezen ve výkonu svého vlastnického práva. Právo stavby je podle závěrů ESLP civilní povahy bez ohledu na to, že zákaz stavby má svůj původ v právu veřejném (srov. § 73 citovaného rozsudku) a výsledek stavebního řízení měl přímý vliv na výkon tohoto práva (srov. § 70 citovaného rozsudku), přičemž v tomto případě byl výsledek stavebního řízení rozhodující pro výkon vlastnického práva účastníků, jež o stavební povolení žádali, neboť právě o jejich právu bylo v tomto řízení rozhodováno.
S ohledem na shora uvedené jde i v nyní posuzované věci o stavební řízení týkající se práva soukromoprávní povahy, které má svůj základ ve vnitrostátním právu, přičemž stavebními úřady bylo rozhodováno o rozsahu tohoto práva. Ústavní soud proto dospěl k dílčímu závěru, že na daná stavební řízení čl. 6 odst. 1 Úmluvy dopadá (k tomu srov. rovněž rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 2. 2017, sp. zn. 30 Cdo 5103/2015).
I přes shora uvedené závěry obsažené v judikatuře Nejvyššího soudu, vůči kterým nemá Ústavní soud žádné ústavněprávní výhrady, se však městský soud otázkou, zda na posuzovaný případ čl. 6 odst. 1 Úmluvy dopadá či nikoliv, vůbec nezabýval. A to i přes to, že na předmětnou judikaturu Nejvyššího soudu sám v odůvodnění napadeného rozhodnutí odkazoval. Aniž by tedy posoudil aplikovatelnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy, dospěl městský soud k závěru, že v případě stavebního řízení o změně rozhodnutí o umístění stavby, které je vázáno zákonnými lhůtami, se věta třetí § 13 odst. 1 zákona 89/1998 Sb. neuplatní a z toho důvodu jsou postižitelné pouze jednotlivé průtahy řízení (nikoliv nepřiměřená délka celého řízení), pokud správní orgán porušil svou povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě, přičemž na tento druh nesprávného úředního postupu se podle městského soudu neuplatní domněnka vzniku nemajetkové újmy ani závěry Stanoviska (s. 6 napadeného rozsudku městského soudu). Následně městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku dospívá k závěru - poté co přisvědčil námitce stěžovatelky, že se obvodní soud řádně nezabýval stavebním řízením o změně rozhodnutí o umístění stavby - že stavební úřad v řízení o změně rozhodnutí o umístění stavby překročil zákonem (§ 71 odst. 3 správního řádu) stanovenou lhůtu k vydání rozhodnutí zhruba o jeden měsíc, čímž došlo k nesprávnému úřednímu postupu podle § 13 odst. 1 věta druhá zákona č. 89/1998 Sb., který však neměl podle městského soudu zásadní vliv na délku tohoto stavebního řízení. Podle městského soudu nemohla s ohledem na okolnosti případu stěžovatelce uvedeným překročením zákonné lhůty k vydání rozhodnutí nastat taková nejistota, úzkost či obtíž, která by mohla vést ke vzniku majetkové újmy.
S ohledem na předchozí závěr Ústavního soudu městský soud pochybil, pokud v dané věci bez dalšího aplikoval § 13 odst. 1 větu druhou zákona č. 89/1998 Sb., neboť na předmětné stavební řízení dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a musí být proto posuzováno dle principů obsažených ve Stanovisku.
S tím souvisí i další okruh námitek stěžovatelky, podle kterých nelze posuzovat jednotlivé fáze stavebního řízení odděleně, ale pro účely posouzení nároku na zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu je nutné považovat daná stavební řízení o umístění stavby a o změně rozhodnutí o umístění stavby za jeden celek.
Ohraničení trvání řízení, resp. určení jeho počátku a konce je podstatné jak pro účely posouzení přiměřenosti doby řízení, tak rovněž pro posouzení promlčení nároku na náhradu újmy podle zákona č. 82/1998 Sb. Podle § 32 odst. 3 citovaného zákona "[n]árok na náhradu nemajetkové újmy podle tohoto zákona se promlčí za 6 měsíců ode dne, kdy se poškozený dozvěděl o vzniklé nemajetkové újmě, nejpozději však do deseti let ode dne, kdy nastala právní skutečnost, se kterou je vznik nemajetkové újmy spojen. Vznikla-li nemajetková újma nesprávným úředním postupem podle § 13 odst. 1 věty druhé a třetí nebo § 22 odst. 1 věty druhé a třetí, neskončí promlčecí doba dříve než za 6 měsíců od skončení řízení, v němž k tomuto nesprávnému úřednímu postupu došlo." Za okamžik skončení řízení je přitom třeba podle Stanoviska považovat právní moc posledního rozhodnutí, které bylo v řízení vydáno, přičemž okamžik pravomocného skončení řízení, které dále pokračuje (například mimořádnými opravnými prostředky nebo ústavní stížností), není nerozhodný (srov. K. Ištvánek, P. Simon, F. Korbel. Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017, komentář k § 32).
Ústavní soud se ve své nálezové judikatuře vyjádřil i k institutu promlčení nároku na náhradu újmy podle zákona č. 82/1998 Sb. Podle ní, pokud je závěr obecných soudů o promlčení nesprávný a neopodstatněný, je tím stěžovateli fakticky znemožněno naplnit v dané věci ústavní právo na odškodnění vůči státu a jde o porušení základního práva zaručeného čl. 36 odst. 3 Listiny [nález sp. zn. I. ÚS 1744/12 ze dne 24. 7. 2014 (N 142/74 SbNU 205), bod 16; obdobně nález sp. zn. II. ÚS 3496/13 ze dne 23. 7. 2015, byť zde Ústavní soud konstatoval porušení čl. 36 odst. 1 Listiny].
Městský soud se ztotožnil se závěrem obvodního soudu, že nárok stěžovatelky vychází ze dvou stavebních řízení, tj. řízení o umístění stavby a o změně rozhodnutí o umístění stavby, jejichž průběh je nutno posoudit samostatně. První stavební řízení bylo pravomocně skončeno ke dni 29. 11. 2011, kdy nabylo právní moci rozhodnutí o umístění této stavby. Proto k uplatnění nároku u příslušného ministerstva dopisem ze dne 29. 12. 2013 a k podání žaloby dne 13. 6. 2014 došlo ve vztahu k prvnímu stavebnímu řízení podle městského soudu po uplynutí šestiměsíční promlčecí doby běžící od právní moci uvedeného rozhodnutí. Městský soud uzavřel, že promlčený nárok nelze stěžovatelce přiznat, i kdyby byl důvodný, čímž se městský soud pro nadbytečnost nezabýval.
Městský soud k tomu v napadeném rozsudku uvedl, že obě stavební řízení se nepochybně týkala shodné problematiky (stavby oplocení na pozemcích stěžovatelky), každé z nich však bylo samostatně zahájeno návrhem stěžovatelky a ukončeno rozhodnutím stavebního úřadu. V této souvislosti městský soud poukázal na to, že návrh stěžovatelky na změnu již vydaného územního rozhodnutí (motivovaný změnou stanoviska orgánu ochrany životního prostředí k odstupu umístění oplocení od lesního pozemku) byl podán s časovým odstupem několika měsíců od právní moci rozhodnutí o umístění stavby a na podkladě tohoto návrhu bylo vedeno nové řízení o změně rozhodnutí o umístění stavby. Uvedené posouzení vztahu obou stavebních řízení - pro účely řízení o nároku stěžovatelky - ze strany městského soudu a v prvním stupni i soudu obvodního, hodnotí Ústavní soud jako nepřiměřeně formalistické a ve svém důsledku porušující základní právo zaručené čl. 36 odst. 3 Listiny, jak je dále vysvětleno.
Z formálního hlediska lze obecným soudům přisvědčit, že první stavební řízení o umístění stavby bylo pravomocně skončeno rozhodnutím o umístění stavby, přičemž následné stavební řízení o změně rozhodnutí o umístění stavby podle § 94 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, v rozhodném znění, vedlo k vydání správního rozhodnutí, které původní rozhodnutí o umístění stavby změnilo "pouze" v příslušné části (posunutí polohy oplocení blíže ke společné hranici pozemku stěžovatelky s lesním pozemkem), a to s konstitutivními účinky, zatímco ve zbytku zůstalo původní rozhodnutí o umístění stavby zachováno. Pro účely posouzení nároku na zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu nesprávným úředním postupem je však s ohledem na shora uvedená ústavněprávní východiska nezbytné přihlédnout k individuálním okolnostem posuzovaného případu.
V tomto ohledu považuje Ústavní soud za významné, že žádost o změnu původního rozhodnutí o umístění stavby podala stěžovatelka v návaznosti na rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje, kterým bylo v rámci přezkumného řízení změněno z důvodu nezákonnosti závazné stanovisko. To bylo podkladem pro původní rozhodnutí o umístění stavby, a bylo důvodem, pro který toto původní rozhodnutí podmiňovalo umístění stavby vzdáleností 3 metry od okraje lesního pozemku. Krajský úřad změnil předmětné závazné stanovisko tak, že podmínka odstupu 3 metry od okraje lesního pozemku odpadla a z toho důvodu stěžovatelka následně dosáhla i změny původního rozhodnutí o umístění stavby. K tomu Ústavní soud dodává, že uvedené přezkumné řízení bylo krajským úřadem zahájeno z moci úřední v souvislosti s řízením o odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí Městského úřadu Říčany ze dne 29. 11. 2011, č. j. 62769/2011-MUR/OŽP-00081, kterým byla zamítnuta žádost stěžovatelky ze dne 18. 7. 2011 o provedení opatření k zajištění bezpečnosti osob a majetku na lesním pozemku podle § 22 odst. 1 lesního zákona. Touto žádostí o provedení opatření k zajištění bezpečnosti osob a majetku se přitom stěžovatelka bránila proti, jak se později ukázalo nezákonné, předmětné podmínce odstupu 3 metry od okraje lesního pozemku, a to necelý měsíc po vydání příslušného stanoviska, ve kterém byla uvedená podmínka obsažena. Žádost o změnu rozhodnutí o umístění stavby byla stěžovatelkou podána z důvodu změny stanoviska pro jeho nezákonnost, kterou stěžovatelka nezavinila a shora uvedeným postupem, který ji právní řád umožňoval, proti ní aktivně brojila, což jí nelze z hlediska posuzování jednoty řízení vytýkat.
Proto ačkoliv v případě řízení o umístění stavby a následného řízení o změně rozhodnutí o umístění stavby šlo z hlediska formálního, resp. z hlediska procesních předpisů o dvě samostatná řízení, je s ohledem na shora uvedené skutkové okolnosti nutno hodnotit je pro účely posouzení předmětného nároku stěžovatelky jako řízení jediné, které skončilo až rozhodnutím o změně rozhodnutí o umístění stavby. Obě řízení jsou totiž z tohoto hlediska úzce věcně i časově propojeny, kdy druhým stavebním řízením došlo ve své podstatě k napravení nezákonné části rozhodnutí o umístění stavby, které bylo vydáno v prvním stavebním řízení, a to na základě podání stěžovatelky, kterým návazně reagovala na průběh prvního stavebního řízení. Zdůrazňuje-li městský soud, že stěžovatelka v souvislosti s druhým stavebním řízením "podala návrh u věcně nepříslušného orgánu a domáhala se pověření jiného než místně příslušného stavebního úřadu", přičemž "vyřízení této její dílčí žádosti vedlo k prodloužení stavebního řízení téměř o tři měsíce", uvedené může mít vliv na posouzení přiměřenosti délky celého řízení, nikoliv na závěr, že je nutno obě stavební řízení posoudit jako celek. Uvedený závěr o jednotě daného řízení odpovídá judikatuře Nejvyššího soudu, podle které "[r]ozhodný počátek a rozhodný konec řízení z hlediska posuzování délky řízení se ne vždy striktně odvíjí od počátku a konce řízení dle procesních předpisů, neboť vždy je nutné mít na zřeteli, že má být odškodněna nemajetková újma spočívající v nejistotě ohledně výsledku řízení" (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 10. 2015, sp. zn. 30 Cdo 243/2015).
Ve světle shora uvedeného Ústavní soud uzavírá, že jedině závěrem o jednotě předmětných řízení a posouzením přiměřenosti jejich délky jako celku nedojde vyprázdnění dotčeného základního práva na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem, čehož se městský soud svým závěrem o promlčení daného nároku stěžovatelky dopustil.
IV.
Závěr
Ústavní soud shrnuje, že Obvodní soud pro Prahu 1 a Městský soud v Praze tím, že v rámci posouzení nároku stěžovatelky na zadostiučinění za nemajetkovou újmu nehodnotily řízení o umístění stavby a řízení o změně rozhodnutí o umístění stavby jako řízení jediné a neposuzovaly přiměřenost celé délky tohoto jediného řízení podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy, resp. podle zásad uvedených ve Stanovisku, porušily stěžovatelčino právo na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem garantované čl. 36 odst. 3 Listiny. Ústavní soud proto podle ustanovení § 82 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, ústavní stížnosti vyhověl a podle ustanovení § 82 odst. 3 písm. a) stejného zákona napadená rozhodnutí zrušil. Ústavní soud, aniž by jakkoli předjímal konečný výsledek řízení, se z důvodu zrušení ústavní stížností napadených rozhodnutí nezabýval dalšími námitkami stěžovatelky obsaženými v ústavní stížnosti.
V novém řízení je Obvodní soud pro Prahu 1 vázán právním názorem Ústavního soudu o jednotě obou stavebních řízení spadajících pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a o nutnosti posuzovat přiměřenost jejich délky jako celek, přičemž z tohoto důvodu není nárok stěžovatelky na odškodnění za první stavební řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí o umístění stavby, promlčen. V následném řízení je na obvodním soudu, aby v souladu s uvedeným určil, zda k nesprávnému úřednímu postupu došlo, a případně stanovil odpovídající výši vzniklé újmy.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
Autor: US