// Profipravo.cz / Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu o soukromoprávním vztahu 11.05.2009

ÚS: Ústavnosti rozhodování soudů ve věcech vyvlastnění

Přijetím zákona o vyvlastnění se právní stav výchozí pro soudní přezkum podle něho vydaných rozhodnutí zásadně změnil. Pravomoc projednávat a rozhodovat tyto věci byla svěřena soudům konajícím občanské soudní řízení. Dosavadní výklad, svěřující řízení ve věcech vyvlastnění správním soudům, byl nadále neudržitelný. Logickou reakcí pak bylo rozhodnutí zvláštního senátu zřizovaného dle zákona č. 131/2002 Sb., který usnesením ze dne 8. 6. 2007, č. j. Konf 4/2007 - 6, publikovaném pod č. 1312/2007 Sb. NSS, určil jako příslušný k vydání rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí krajského úřadu o zřízení věcného břemene soud v občanském soudním řízení; stejně rozhodl i později v obdobných věcech sp. zn. Konf 34/2007, sp. zn. Konf 4/2008 a sp. zn. Konf 14/2008. Konstatoval k tomu, že dne 1. 1. 2007 nabyl účinnosti zákon o vyvlastnění, který upravil hmotněprávní i procesní otázky odnětí či omezení vlastnického práva včetně pravidel pro projednávání vyvlastnění v řízení před soudem. Projednání a rozhodnutí věci vyvlastnění bylo výslovně svěřeno soudům v občanském soudním řízení postupujícím podle části páté občanského soudního řádu. Tato pravomoc je založena bez ohledu na to, že sám vyvlastňovací akt byl vydán před datem účinnosti zákona.

Ústavní soud k tomu uvádí, že zvláštní senát postupoval ústavně konformním způsobem, když rozhodování o příslušných kompetenčních konfliktech uzpůsobil nové právní úpravě. Takový postup totiž odpovídá principu dělby, neboť platí, že soudy poskytují ochranu právům způsobem, který stanoví zákon (čl. 90 Ústavy). Odrazem relace moci zákonodárné a moci soudní a jejich vzájemného vyvažování je pak též imperativ, podle něhož je soudce při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Jinými slovy pro soud je určující znění zákona, nikoliv názor nauky či praxe na charakter expropriačního aktu. Kritériem přezkumu zákona Ústavním soudem je pak jeho soulad s ústavou, nikoliv to, zda odpovídá stanovisku doktríny. To, že se zákonodárce odchýlí při tvorbě úpravy některého právního institutu od toho, jak na něj již ustáleně pohlíží právní praxe, nezakládá bez dalšího rozpor takové úpravy s ústavním pořádkem. Jiný výklad by odporoval postavení a poslání soudní moci a nepřípustně by ovlivnil rovnováhu vztahů mezi zákonodárnou mocí a justicí.

podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl.ÚS 26/08, ze dne 07.04.2009

vytisknout článek

Ústavní soud rozhodl dnešního dne v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické o návrhu Krajského soudu v Brně na zrušení některých ustanovení zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo stavbě, in eventum na vydání interpretativního výroku ohledně některých ustanovení tohoto zákona, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR a Senátu Parlamentu ČR jako účastníků řízení, takto:

Návrh se zamítá.

Odůvodnění:

I.
Vymezení věci, argumentace navrhovatele, stanovisko účastníků řízení

1. Dne 8. září 2008 obdržel Ústavní soud návrh na zrušení části zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo stavbě (dále jen "zákon o vyvlastnění"), a to konkrétně:

- části ustanovení § 28 odst. 1 zákona o vyvlastnění, a to ve slovech "která má být projednána v občanském soudním řízení",
- části ustanovení § 28 odst. 2 zákona o vyvlastnění, a to ve slovech "kterou účastník řízení požaduje, aby věc vyvlastnění byla projednána v občanském soudním řízení",
- ustanovení § 30 zákona o vyvlastnění.

2. Pro případ zamítnutí uvedeného je navrhováno, aby Ústavní soud alespoň podal ústavně konformní výklad ustanovení § 28 a § 30 zákona o vyvlastnění formou interpretativního výroku. Jím by měl zodpovědět otázku, zda i poté, co napadená ustanovení zákona o vyvlastnění nabyla účinnosti, platí výklad zaujatý dříve Ústavním soudem v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 14/06.

3. Navrhovatel uvedl, že u něho v oddělení 35 C probíhá množství řízení vycházejících ze zákona o vyvlastnění (35 C 32/2007, 35 C 33/2007, 35 C 34/2007, 35 C 335/2007, 35 C 36/2007, 35 C 37/2007, 35 C 39/2007, 35 C 40/2007, 35 C 41/2007, 35 C 50/2007, 35 C 1/2008, 35 C 4/2008, 35 C 7/2008, 35 C 15/2008, 35 C 16/2008, 35 C 19/2008, 35 C 25/2008). Vypočtená řízení jsou vedena v důsledku rozhodnutí správních orgánů, jimiž nebylo rozhodnuto o vyvlastnění a předmětné návrhy byly bez skutečného věcného projednání zamítnuty na základě právního názoru, že v případě realizovaných staveb je dodatečné vyvlastnění vyloučeno. Podle navrhovatele tento názor odporuje závěrům přijatým Nejvyšším správním soudem v rozsudku č. j. 5 As 11/2003-66 (Sbírka rozhodnutí NSS č. 9/2005, č. 630), kde se říká pravý opak. Před vlastním soudním rozhodováním je však dle navrhovatele nutno vyřešit otázku příslušnosti. Řízení uvedených spisových značek se netýkají soukromoprávních sporů o výši a případného rozdělení náhrady, ale samotného vyvlastnění jakožto veřejnoprávního zásahu do vlastnického práva, který by měl - alespoň podle názoru navrhovatele - podléhat přezkumu ve správním soudnictví. Přesto správní soud v sérii případů shora uvedených podané žaloby odmítl postupem podle § 46 odst. 2 soudního řádu správního s tím, že po 1. 1. 2007 náleží do občanského soudního řízení. Ve věci sp. zn. 35 C 33/2007 rozhodoval dokonce zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., který usnesením ve věci kompetenčního sporu zn. Konf 34/2007 určil, že příslušným vydat rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí krajského úřadu o zřízení věcného břemene je soud v občanském soudním řízení. Tento závěr je závazný i pro navrhovatele. Musí proto aplikovat výše označená ustanovení zákona o vyvlastnění, ačkoliv je přesvědčen o jejich rozporu s ústavním pořádkem. Od toho navrhovatel dovozuje svou aktivní legitimaci.

4. Předmětná právní úprava, eventuálně její výklad přijatý zvláštním senátem, je dle názoru navrhovatele v přímém rozporu s dosavadní judikaturou Ústavního soudu (konkrétně usnesením sp. zn. Pl. ÚS 14/06), Nejvyššího správního soudu (konkrétně usnesením rozšířeného senátu č. j. 4 As 47/2003-50), a zvláštního senátu zřízeného dle zák. č. 131/2002 Sb. (konkrétně usnesením č. j. Konf. 81/2004-12). Zdůrazňuje tam uvedený výklad, podle něhož je třeba rozlišovat ta řízení, jejichž předmětem je vyvlastění nebo nucené omezení vlastnického práva věcným břemenem zřizovaným správním aktem, a ta řízení, jejichž předmětem je spor o vlastnické právo. Prvá kategorie případů představuje rozhodování ve veřejnoprávní, nikoliv soukromoprávní věci, a je proto dána pravomoc správních soudů. Naopak pravomoc civilních soudů se vztahuje na spory o výši a případně rozdělení náhrady. V případech navrhovatelem uváděných o výši či rozdělení náhrady (tedy ve zmiňovaném pojetí soukromoprávní záležitosti) nejde, jedná se naopak o typické otázky práva veřejného.

5. Právní úprava je v rozporu s ústavními principy dělby moci ve státě, když vyvlastnění by v důsledků kritizované praxe (ve smyslu celého věcného projednání) meritorně řešily namísto státní správy civilní soudy. Ty totiž nemají možnost rozhodnutí správního orgánu rušit a věci mu vracet k dalšímu řízení se závazným právním názorem. Správní část vyvlastňovacího řízení by tak byla fakticky obejita. Navrhovatel vyslovuje obavu, že se správní orgány budou jednoduše rozhodování ve věcech vyvlastnění zbavovat jejich "přehráváním" na civilní soudy. Přitom efektivní soudní kontrolu správních orgánů projednávajících a rozhodujících tyto případy lze realizovat leda cestou správního soudnictví, tedy rušením vadných rozhodnutí a vracením věcí k dalšímu projednání. Napadená právní úprava zpochybňuje samotný smysl správního soudnictví v České republice. Konečně správní orgán není ani účastníkem řízení dle části páté občanského soudního řádu, proto mu nemůže soud uložit povinnosti k náhradě nákladů řízení. Tím se právní úprava ocitá v rozporu s dikcí čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") zakotvující soudní přezkum správních rozhodnutí.

6. Dále navrhovatel poukazuje na rozpor s čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod garantující zákaz odnětí věci zákonnému soudci; původně jím byl soudce správní s dostatečnými možnostmi ke sjednání nápravy, nově jím má být soudce civilní s možnostmi nápravy zcela nedostatečnými. Je rovněž zasaženo do práva účastníků na projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny), když věci již dříve řešily správní soudy, ovšem meritorně je neskončily, jen předaly soudům civilním, přičemž ve správním soudnictví již odčekaná doba se takto ztrácí.

7. Konečně navrhovatel upozorňuje na rozpor se zákazem retroaktivity, týká-li se nová zákonná úprava i rozhodnutí vydaných před datem její účinnosti.

8. Návrh, jak již bylo uvedeno, směřuje ke zrušení označených částí zákona o vyvlastnění, eventuálně k podání jejich ústavně konformního výkladu formou interpretativního výroku. Tím by měl dle navrhovatele Ústavní soud osvětlit, zda i po nabytí účinnosti předmětných ustanovení zákona o vyvlastnění platí výklad Ústavním soudem dříve učiněný (ve zmiňovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/06).

9. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k obsahu návrhu po rekapitulaci průběhu přijetí zákona o vyvlastnění pouze uvedla, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení o souladu napadené právní úpravy s ústavním pořádkem a právním řádem. Posouzení ústavnosti úpravy nechává zcela na úvaze Ústavního soudu.

10. Senát Parlamentu České republiky popsal podrobně proces přijímaní návrhu zákona o vyvlastnění s důrazem na rozpravu, která o návrhu proběhla v horní komoře Parlamentu. K ustanovením zákona napadeným nyní posuzovaným návrhem neměl Senát žádné výhrady. Taktéž proto ponechává rozhodnutí na úvaze Ústavního soudu, aniž by návrh argumentačně podpořil či se vyslovil pro jeho zamítnutí.

II.
Dikce napadených ustanovení

11. Ustanovení § 28 odst. 1 zákona o vyvlastnění zní: "K řízení ve věci vyvlastnění, která má být projednána v občanském soudním řízení, je v prvním stupni příslušný krajský soud." Ke zrušení jsou navrhována slova: "...která má být projednána v občanském soudním řízení".

12. Ustanovení § 28 odst. 2 zákona o vyvlastnění zní: "Žaloba, kterou účastník řízení požaduje, aby věc vyvlastnění byla projednána v občanském soudním řízení, musí být podána ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu; zmeškání této lhůty nelze prominout." Ke zrušení jsou navrhována slova: "kterou účastník řízení požaduje, aby věc vyvlastnění byla projednána v občanském soudním řízení."

13. Ustanovení § 30 zákona o vyvlastnění je navrhováno zrušit celé a zní: "Nestanoví-li tento zákon jinak, postupuje se v občanském soudním řízení ve věcech vyvlastnění podle občanského soudního řádu."

III.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele,
ústavní konformita legislativního procesu

14. Návrh podal krajský soud v souvislosti s řízeními, která u něho probíhají, přičemž ke zrušení navrhovaná ustanovení zákona o vyvlastnění v nich musí aplikovat. Jeho aktivní legitimace se tak opírá o ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").

15. Ústavní soud se ve smyslu ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zabýval způsobem přijetí a vydání zákona o vyvlastnění; napadená ustanovení nedoznala od stavu, v jakém zákon nabyl účinnosti, žádných změn. Z příslušných webových stránek (www.psp.cz) vyplývá, že Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky návrh zákona o vyvlastnění schválila ve znění schváleném Senátem Parlamentu České republiky na své 54. schůzi dne 14. 3. 2006, když pro něj z přítomných 170 poslanců hlasovalo 117. Prezident republiky sice zákon nepodepsal a vrátil jej zpět sněmovně, ta na něm ovšem setrvala (hlasování proběhlo dne 25. 4. 2006 na 55. schůzi sněmovny).

16. Ústavní soud konstatoval, že zákon o vyvlastnění byl přijat ústavně konformním legislativním postupem, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a dne 11. 5. 2006 řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů.

IV.
Vlastní přezkum

17. Ústavní soud rozvážil o návrhu a z níže uvedených závěrů dospěl k závěru, že ke zrušení napadených ustanovení zákona o vyvlastnění nejsou důvody.

18. Nejprve je třeba připomenout, že Ústavní soud je orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy ČR). V řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů vystupuje v pozici tzv. negativního zákonodárce a jeho úkolem je posoudit ústavnost napadených právních předpisů či jejich vymezených částí, eventuálně posoudit, zda je možno napadené předpisy interpretovat a aplikovat ústavně konformním způsobem. Ústavní soud při tom není - a to je pro posuzovaný případ zvlášť podstatné - oprávněn posuzovat vhodnost či účelnost právní normy, neboť tato kompetence přísluší vždy jen zákonodárci. Ústavní soud je toho názoru, že v daném případě nejde o případ rozporu napadených právních norem s ústavním pořádkem, nýbrž jde o konfrontaci dikce zákona, resp. zákonodárcem zvolené varianty soudní kontroly činnosti veřejné správy na daném úseku, a představ právní praxe (či její části), jak by měla tato právní úprava vypadat, aby co nejlépe odpovídala názorům právní nauky.

A)

19. Postupuje-li Ústavní soud po jednotlivých námitkách navrhovatele, nejprve se musí vypořádat s namítaným rozporem s dosavadní judikaturou vlastní, judikaturou Nejvyššího správního soudu, a zvláštního senátu zřízeného zákonem č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen "zákon č. 131/2002 Sb.").

20. Nutno předeslat, že odpověď na danou otázku, totiž, která ze soudních větví má provádět přezkum příslušných aktů, nebyla od samého počátku jednoznačná a povaha rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva se stala častým předmětem rozhodování soudů. Nejvyšší správní soud se k věci vyjádřil opakovaně v souvislosti se zřízením věcného břemene podle § 91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně některých dalších zákonů, a podle § 17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Zpočátku zdůrazňoval (stejně jako krajské soudy rozhodující ve správním soudnictví) skutečnost, že rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva zasahuje do soukromého práva vlastníka (tedy do práva vlastnického). Jako rozhodnutí v soukromoprávní věci proto podle původní judikatury Nejvyššího správního soudu nepodléhalo přezkumu ve správním soudnictví, nýbrž o něm náleželo rozhodovat soudu v občanském soudním řízení.

21. Tento názor byl později překonán právě rozhodnutími, na která poukazuje navrhovatel - rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 4 As 47/2003-50, a z něho vycházejícím následným rozhodnutím zvláštního senátu zřízeného zákonem č. 131/2002 Sb., zn. Konf. 81/2004-12 ze dne 5. 5. 2005. Rozhodnutí jsou vystavěna na úvaze, že sice rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění, popř. o zřízení věcného břemene, nepochybně zasahuje do vlastnického práva, ovšem je vždy třeba zkoumat povahu takového zásahu, neboť k omezení či k zániku vlastnického práva může dojít jak na základě soukromoprávního titulu, tak titulu veřejnoprávního. Pro určení toho, zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva (není zde tedy spor o vlastnické právo), nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva. Povaha právního titulu je určující pro stanovení civilní nebo správní soudní pravomoci. Za kritérium pro posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru výroku o vyvlastnění či o zřízení věcného břemene zvolil Nejvyšší správní soud metodu právního regulování vyjadřující povahu a míru účasti subjektů právního vztahu na formování jeho obsahu. Soukromoprávní metoda právní regulace je zpravidla metodou rovnosti, veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální. Rozhodování o nuceném omezení vlastnického práva patří do druhé kategorie, když o nuceném omezení vlastnického práva se rozhoduje bez ohledu na vůli povinného.

22. Na tyto závěry navázal (a v odůvodnění na ně také odkázal) Ústavní soud v navrhovatelem uváděném usnesení sp. zn. Pl. ÚS 14/06 (SbNU, sv. 43, č. 13). Taktéž uvedl, že pro určení toho, zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv právní povaha vlastnického práva samotného. V konkrétní posuzované věci proto dovodil, že přezkum správního rozhodnutí o zřízení věcného břemene, vydaného podle § 17 odst. 3 zák. č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, náleží do věcné příslušnosti správních soudů, nikoliv soudů obecných.

23. Tyto právní výklady a závěry se ovšem týkají právní úpravy z doby před přijetím zákona o vyvlastnění. V té době byla problematika vyvlastňování a omezování vlastnického práva k nemovitostem rozptýlena do vícero právních norem, s těžištěm v zákoně č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Žádná z procesních otázek soudního přezkumu vyvlastňovacích předpisů nebyla zvlášť upravena, postupovalo se tedy zcela podle obecných pravidel soudního přezkumu správních rozhodnutí. Určení pravomoci k rozhodnutí o meritu věci bylo při dualismu soudního přezkumu aktů veřejné správy věcí výkladu k tomu kompetentních soudních institucí - především Nejvyššího soudu správního a zvláštního senátu zřizovaného dle zákona č. 131/2002 Sb.

24. Přijetím zákona o vyvlastnění se právní stav výchozí pro soudní přezkum podle něho vydaných rozhodnutí zásadně změnil. Pravomoc projednávat a rozhodovat tyto věci byla svěřena soudům konajícím občanské soudní řízení. Dosavadní výklad, svěřující řízení ve věcech vyvlastnění správním soudům, byl nadále neudržitelný. Logickou reakcí pak bylo rozhodnutí zvláštního senátu zřizovaného dle zákona č. 131/2002 Sb., který usnesením ze dne 8. 6. 2007, č. j. Konf 4/2007 - 6, publikovaném pod č. 1312/2007 Sb. NSS, určil jako příslušný k vydání rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí krajského úřadu o zřízení věcného břemene soud v občanském soudním řízení; stejně rozhodl i později v obdobných věcech sp. zn. Konf 34/2007, sp. zn. Konf 4/2008 a sp. zn. Konf 14/2008. Konstatoval k tomu, že dne 1. 1. 2007 nabyl účinnosti zákon o vyvlastnění, který upravil hmotněprávní i procesní otázky odnětí či omezení vlastnického práva včetně pravidel pro projednávání vyvlastnění v řízení před soudem. Projednání a rozhodnutí věci vyvlastnění bylo výslovně svěřeno soudům v občanském soudním řízení postupujícím podle části páté občanského soudního řádu. Tato pravomoc je založena bez ohledu na to, že sám vyvlastňovací akt byl vydán před datem účinnosti zákona.

25. Ústavní soud k tomu uvádí, že zvláštní senát postupoval ústavně konformním způsobem, když rozhodování o příslušných kompetenčních konfliktech uzpůsobil nové právní úpravě. Takový postup totiž odpovídá principu dělby, neboť platí, že soudy poskytují ochranu právům způsobem, který stanoví zákon (čl. 90 Ústavy). Odrazem relace moci zákonodárné a moci soudní a jejich vzájemného vyvažování je pak též imperativ, podle něhož je soudce při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Jinými slovy pro soud je určující znění zákona, nikoliv názor nauky či praxe na charakter expropriačního aktu. Kritériem přezkumu zákona Ústavním soudem je pak jeho soulad s ústavou, nikoliv to, zda odpovídá stanovisku doktríny. To, že se zákonodárce odchýlí při tvorbě úpravy některého právního institutu od toho, jak na něj již ustáleně pohlíží právní praxe, nezakládá bez dalšího rozpor takové úpravy s ústavním pořádkem. Jiný výklad by odporoval postavení a poslání soudní moci a nepřípustně by ovlivnil rovnováhu vztahů mezi zákonodárnou mocí a justicí.

26. K namítanému rozporu nové právní úpravy s názory vyslovenými dříve vysokými soudními instancemi lze jako doplňující argument uvést, že Ústavní soud nepovažuje za protiústavní ani změnu rozhodovací praxe při nezměněné právní úpravě. Vyslovil se (např. nález sp. zn. IV. ÚS 613/06, http://nalus.usoud.cz/ ), že judikatura nemůže být bez vývoje a není vyloučeno, aby byla nejen doplňována o nové interpretační závěry, ale i měněna. Vzhledem k nutnosti zachovat princip předvídatelnosti soudního rozhodování, a to zvláště jde-li o praxi nejvyšší soudní instance povolané i k sjednocování judikatury nižších soudů, platná právní úprava předepisuje zvláštní a závazná pravidla přijímání rozhodnutí v situacích, kdy jimi má být jejich dosavadní judikatura překonána. Tím spíše pak dle Ústavního soudu nelze označit za zakonzervovanou úpravu procesních postupů.

B)

27. K namítanému rozporu s ústavním principem dělby moci ve státě, resp. principem dělby soukromoprávních a veřejnoprávních vztahů a jejich soudní ochrany:

28. Hodnocení této námitky již Ústavní soud výše naznačil. Podle čl. 2 odst. 1 Ústavy je zdrojem veškeré státní moci lid a vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Z ústavního vymezení zákonodárné moci (čl. 15 odst. 1 Ústavy) plyne pro zákonodárce široký prostor pro rozhodování o tom, jak ten který institut konkrétně upraví. Není tedy ve svých úvahách vázán stanoviskem aplikační praxe. Rozhodne-li se změnit nějaké pravidlo, byť je v povědomí právní veřejnosti zažito, nese za takové rozhodnutí leda politickou odpovědnost. Navrhovatel si musí uvědomit, že justice je realizátorem jednotné, normativně vyjádřené státní vůle. Jinak, než vahou svých odborných argumentů na podobu zákona působit nemůže. A nemůže tak činit ani Ústavní soud, který je pouze negativním zákonodárcem, a to jen v souvislosti s kontrolou ústavnosti zákona, nikoliv též jeho "doktrinální čistoty". V posuzované věci nejde o případ opomenutí zákonodárce způsobujícího porušení základních práv, nýbrž o vyjádření jeho vůle upravit určitým způsobem soudní kontrolu vyvlastňovacího řízení.

29. Námitku navrhovatele, že napadená právní úprava odporuje principu dělby veřejnoprávních a soukromoprávních vztahů a jejich soudní ochrany, lze komentovat pouze potud, že zcela postrádá ústavněprávní rozměr. Podle názoru Ústavního soudu v současné době není soukromé a veřejné právo odděleno "čínskou zdí". Právní řád České republiky je sice založen na dualismu veřejného a soukromého práva. Toto rozlišování na dvě velké oblasti práva vycházející z klasického římského práva nelze však pojímat dogmaticky. Náhled na znaky charakteristické pro tu kterou oblast se mohou měnit a mění, což ostatně dokládá i výše nastíněný vývoj hodnocení povahy rozhodnutí o vyvlastnění či nuceném omezení vlastnického práva. Každopádně Ústavní soud není tím, kdo by mohl do převádění právních institutů z jedné oblasti do druhé svou derogační pravomocí zasahovat.

30. Rozdělením vztahů na veřejnoprávní a soukromoprávní ve vazbě na následný soudní přezkum se Ústavní soud zabýval v rozhodnutí sp. zn. IV. ÚS 349/03 (SbNU sv. 32, usnesení č. 8). Věc se týkala rozhodování o výmazu ochranné známky a Ústavní soud v reakci na spor o ráz známkové agendy mimo jiné konstatoval: "Ústavní soud by překračoval svoji kompetenci, pokud by si osvojoval rozhodovat o rozdělení agendy správního soudnictví podle veřejnoprávní a soukromoprávní povahy vztahů, které jsou předmětem sporů. Je věcí obecné justice nalézat hranici mezi množinou veřejnoprávních a soukromoprávních vztahů. Ta může být nezřetelná. ...Ústavní soud jako justiční orgán, povolaný k ochraně zvláštní kategorie základních práv až po selhání jiných administrativních a justičních orgánů, necítí potřebu řešit uvedený právně-teoretický spor. Rozhraničení veřejného a soukromého práva je záležitost práva jednoduchého, nikoli základních lidských práv, ať už hmotných (právo na majetek dle čl. 11, právo k výsledkům tvůrčí duševní činnosti dle čl. 34 či další práva), nebo procesních (právo na soudní a jinou právní ochranu dle čl. 36 a dalších Listiny)".

31. Navíc nelze pominout, že ústavní parametry musí vykazovat soudnictví jako takové. Z pohledu garancí základních práv účastníků vyvlastňovacích řízení, o která jde podle Ústavního soudu především, je lhostejné, zda soudní ochrana bude probíhat v režimu soudního řádu správního či občanského soudního řádu. Nakonec tato jejich základní práva mohou být stejně dobře ochráněna nebo opomíjena jednou i druhou větví současného českého správního soudnictví.

C)

32. K přesvědčení navrhovatele o rozporu napadené úpravy s obsahem čl. 36 odst. 2 Listiny:

33. Podle čl. 36 odst. 1 Listiny se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Navrhovatelem předkládaný odstavec druhý téhož článku dává každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, možnost obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z přezkumné pravomoci soudu však nesmí být vyloučena rozhodnutí týkající se základních práv a svobod, jejichž ochrana je zakotvena v ústavním pořádku České republiky. Podle odstavce čtvrtého daného článku jsou podmínky a podrobnosti přezkumu upraveny zákonem. Zákonem, který v posuzovaném případě otázku pravomoci provádět přezkum vydaného správního rozhodnutí řeší, je zákon o vyvlastnění. Požadavek Listiny na formu pravidla je tedy naplněn a v tomto směru je možno hovořit o zlepšení oproti stavu před přijetím zákona o vyvlastnění; jednoznačné určení pravomoci soudu k provedení řízení zvyšuje právní jistotu jeho účastníků.

34. Jak již bylo řečeno, Listinou garantované právo na soudní ochranu Ústavní soud vykládá materiálně, tedy v tom smyslu, že záleží na faktickém naplnění jeho obsahu, a je vedlejší, zda reálně je ochrana poskytována soudy na úseku soudnictví občanskoprávního či správního. Jde o to, aby dobrodiní soudního přezkumu bylo zachováno. Úkolem Ústavního soudu je tedy dohlédnout, aby se účastníku (zásadně) dostalo vůči aktu veřejné moci soudní ochrany, ale zda to bude v soustavě soudů rozhodujících v občanském soudním řízení či soudy ve správním soudnictví je pro něho nerozhodné, neboť rozhraničení veřejného a soukromého práva není záležitostí základních lidských práv a svobod (obdobně srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 11/08, http://nalus.usoud.cz/, či usnesení sp. zn. I. ÚS 59/04, II. ÚS 6/04 či IV. ÚS 150/04).

35. Soudní přezkum expropriačních aktů je garantován a upraven - byť jinak, než by podle navrhovatele a (přinejmenším) části odborné veřejnosti bylo ideální. O porušení čl. 36 odst. 2 Listiny, který nestanoví žádné bližší podrobnosti v tom směru, jaký má být procesní režim přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy, tak nemůže být řeč.

D)

36. K námitce rozporu s právy dle čl. 38 Listiny:

37. Podle odst. 1 uvedeného ustanovení Listiny nesmí být nikdo odňat svému zákonnému soudci, přičemž příslušnost soudu i soudce stanoví zákon. Odstavec 2 ustanovení zaručuje každému právo na to, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem.

38. Ústavní imperativ, podle něhož nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci, je ochranou proti manipulaci s obsazením jednajícího soudu. Má zabránit nahodilému či dokonce účelovému pověřování rozhodováním v určité konkrétní věci ad hoc určenému soudu, resp. soudci či senátu, kterým by jinak takové rozhodování nenáleželo. Prakticky jde o to, aby byla došlá agenda přidělována dle předem daných obecných pravidel. Zákonným soudcem může být jedině soudce zákonného soudu, tedy soudu, který má pravomoc danou věc projednávat a který je soudem příslušným (věcně, místně, funkčně).

39. Pokud pravomoc přezkoumávat akty podle zákona o vyvlastnění pro soudy konající občanskoprávní řízení stanovil zákon, tedy obecný právní předpis, je pojmově vyloučeno, aby tím bylo porušeno právo na zákonného soudce; pravidlo se uplatní bez vztahu ke konkrétnímu účastníku a (nebo) konkrétní věci. Podstatné je (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/02, SbNU, sv. 29, č. 33), aby zákon pravomoc a příslušnost vymezil pro všechny typově shodné případy stejně. V posuzovaném případě opak Ústavní soud nezjistil a nakonec ani nebyl namítán.

40. Uvažovat o důvodnosti návrhu nemohl Ústavní soud ani pro argument, že je porušeno právo na projednání věci bez zbytečných průtahů, neboť novým určením pravomoci se ztratila doba účastníky již odčekaná ve správním soudnictví. Zde sice Ústavní soud dává navrhovateli za pravdu, že k průtahům znamenajícím zásah do označeného práva účastníka může dojít. Tyto případy bude nicméně nutno posuzovat individuálně. Ani pozitivní závěr o průtazích v jednotlivých řízeních ale nemůže vést k derogaci napadené právní úpravy, řešením může být leda nástup odpovědnosti státu za postup při vyřizování své agendy. Navíc má tento argument stěžovatele krátkodobý dopad, neboť takovéto průtahy se mohou týkat jen řízení zahájených a neskončených před účinností zákona o vyvlastnění.

E)

41. K tvrzenému rozporu se zákazem retroaktivity:

42. Právní věda rozeznává retroaktivitu pravou a retroaktivitu nepravou. Pravá retroaktivita zahrnuje případy, kdy právní norma reglementuje i vznik právního vztahu a nároky z něho vzešlé před její účinností. Nepravá retroaktivita spočívá v tom, že právní vztahy hmotného i procesního práva, které vznikly za platnosti práva starého, se spravují zásadně tímto právem a to až do doby účinnosti práva nového; po jeho účinnosti se však řídí právem novým. Ve vztahu k procesním normám lze obecně konstatovat, že by bylo protiústavní, pokud by návrh (žaloba), podaný podle dříve platného práva a současně podle tohoto práva přípustný, byl v důsledku změny právní úpravy později odmítnut soudem jako nepřípustný. Takový postup by znamenal, že jednání podle původní úpravy právně relevantní by se na základě působení právní úpravy nové (přesněji řečeno, na základě nové právní situace) stalo právně irelevantním (obdobně viz usnesení sp. zn. I. ÚS 526/03 či I. ÚS 673/03, http://nalus.usoud.cz/. To ovšem není nyní zkoumaný případ, kdy je soudní kontrola zachována, jen je převedena na "jinou kolej".

43. V posuzované věci je vůbec otázkou, zda lze o zpětné působnosti napadených ustanovení hovořit. S výslovnou právní úpravou soudního přezkumu ve věcech vyvlastnění, resp. určení soudu, který má pravomoc řízení provést, přišel zákonodárce v situaci, kdy tuto otázku řešila pouze judikatura. Nejde tedy o to, že by nové normativní pravidlo měnilo či nahrazovalo právní úpravu stávající, ale jde vlastně pouze o změnu rozhodovací praxe, kdy ta nová má již výslovnou oporu v zákoně.

44. Každopádně je třeba brát v úvahu, že jde o problém procesního práva, kde se stejným způsobem (tedy tak, že po nabytí účinnosti nové procesní úpravy se v řízení nadále postupuje podle ní, s tím, že procesní účinky úkonů dříve učiněných zůstávají zachovány) postupuje vždy, nestanoví-li přechodná ustanovení něco jiného. Taktéž v posuzovaném případě zůstávají procesní účinky učiněných úkonů zachovány, účastníci tedy nabytím účinnosti zákona o vyvlastnění nebyli o možnost soudního přezkumu připraveni, jen jsou postupem podle ustanovení § 46 odst. 2 soudního řádu správního poučováni o možnosti podat žalobu věcně příslušnému soudu. Jinými slovy právo na přezkum správních rozhodnutí ani jiné další procesní právo není účastníkům řízení před správními orgány v důsledků nové úpravy odnímáno či zúženo, nedostávají se tedy horšího postavení oproti momentu, kdy podali původní žalobu (obdobně viz usnesení sp. zn. III. ÚS 151/04 či sp. zn. IV. ÚS 293/06, http://nalus.usoud.cz/). Shodně jako v případě nyní zkoumaném postupoval zákonodárce i při přijetí soudního řádu správního (§ 129 odst. 2); úprava nevyvolala žádné pochybnosti stran své ústavnosti. Ostatně Ústavní soud případy, kdy bylo toto přechodné ustanovení aplikováno, již řešil (byť nebyl konfrontován námitkou zcela totožnou s tou nyní posuzovanou), aniž by přitom považoval za potřebné se časovou působností blíže zabývat (např. nález sp. zn. I. ÚS 117/05, SbNU, sv. 39, č. 190, či usnesení sp. zn. I. ÚS 59/04).

V.

45. V řízení o abstraktní kontrole norem neplatí zásada projednací a Ústavní soud tedy není vázán odůvodněním návrhu, ale je naopak povinen zkoumat napadené ustanovení i z hlediska souladu s jinými ústavněprávními předpisy, než pro které je napadají navrhovatelé. Porušení žádných jiných pravidel ovšem neshledal.

46. Vyložené důvody vedly Ústavní soud k závěru, že posuzovaný návrh je třeba podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zamítnout.

47. Od ústního jednání bylo podle § 44 odst. 2 zákona upuštěno, neboť od něj nebylo možné očekávat další objasnění věci a všichni účastníci s tímto postupem souhlasili.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 7. dubna 2009

Pavel Rychetský
předseda Ústavního soudu

--------------------------------------------------------------------------------

Odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové k nálezu Pl. ÚS 26/08

Hlasovala jsem pro zrušení všech napadených ustanovení zákona o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo stavbě, a to z následujících důvodů:

1. Předmětem posouzení z hlediska ústavnosti byla v podstatě otázka, zda výběr mezi jurisdikcí správního soudnictví a obecného soudnictví při řešení otázek vyvlastnění a omezení vlastnického práva, je vydán volné úvaze zákonodárcově, anebo zda respekt k základním právům, popř. k jiným ústavním hodnotám, zákonodárce limituje, resp. eliminuje jeho svobodný výběr jurisdikce a nutí jej k přijetí jen určitého řešení. Jinými slovy šlo o to, zda navrhovatel (Krajský soud v Brně) polemizuje jen s vhodností a efektivností zákonodárcem zvoleného řešení, což by samozřejmě nebyl důvod k zásahu ze strany Ústavního soudu, či zda jeho námitky mají ústavní relevanci.

2. Většinový názor je lapidárně vyjádřen v bodu 18 nálezu, v němž je vysloveno přesvědčení, že v daném případě "jde o konfrontaci dikce zákona (...) a představ právní praxe (...), jak by měla tato právní úprava vypadat, aby co nejlépe odpovídala názorům právní nauky." Uvedenou tezi pak rozpracovává zbytek odůvodnění nálezu, aniž by se vypořádával s jednotlivými námitkami, vznesenými navrhovatelem, popř. aniž by přezkoumal napadená ustanovení z pohledu jiných než jen v návrhu uvedených základních práv a principů, odvoditelných z ústavního pořádku.

3. Na rozdíl od většinového mínění mám za to, že zákonodárce byl při přijímání úpravy ústavněprávně nucen k přijetí opačné varianty než té, kterou skutečně přijal, tj. měl dle mého přesvědčení jedinou možnost, a to předat agendu soudní kontroly vyvlastňovacích a vlastnická práva omezujících rozhodnutí do jurisdikce správního soudnictví. Tím, že agendu přikázal do jurisdikce obecných soudů, dopustil se ve výsledku porušení několika základních práv a ústavních principů (viz níže), a především porušil respekt k základnímu právu na vlastnictví a umenšil ochranu tohoto práva osob, jimž je vlastnictví odnímáno, popř. je omezováno.

4. Nelze totiž přehlížet, že správní řízení a potenciální, soudní řízení správní, by konfrontovalo vlastnické právo osoby "vyvlastňované" či "jinak omezované" především a v první řadě, a to jako podmínku nezbytnou, s veřejným zájmem (§ 3 odst. 1 napadeného zákona), jak správně postřehl i navrhovatel. Případná základní práva dalších účastníků správního řízení, a především základní práva tzv. "vyvlastňovatele" (sic! - vyvlastňuje přece stát, neboť jen ten je oprávněn při dodržení dalších ústavních kautel nařizovat omezení základních práv, stejně jako vykonávat moc), tj. začasté soukromé, obchodní společnosti (typicky společnost transportující plyn anebo dodávající elektrický proud) orientované legitimně na zisk, avšak zároveň ve svých požadavcích omezované právě nutnou přítomností veřejného zájmu, bez jehož zjištění nesmí správní úřad rozhodnout o vyvlastnění či omezení vlastnického práva, by byla řešena až po posouzení otázky veřejného zájmu.

5. Jinak tomu ovšem je v případě posuzované úpravy, kdy účastníkem řízení před obecným soudem již není stát skrze správní orgán, který se eventuálně porušení subjektivního vlastnického práva konkrétní osoby dopustil, nýbrž ti, kdo byli účastníky v řízení před ním, a kteří v řízení před obecným soudem hájí svá práva a své zájmy oproti "vyvlastňovanému" a obecný soud je povinen (§ 1 o. s. ř.) i těmto právům a zájmům poskytovat vyváženou ochranu, zatímco posouzení veřejného zájmu se soudní kontrole ze strany obecných soudů, a to z důvodu nedostatku jejich kompetenčních oprávnění, zcela zjevně vymyká. V řízení podle části páté o. s. ř. totiž nejde o přezkum správních rozhodnutí, nýbrž jde o zcela samostatné rozhodování civilních soudů o věcech, o nichž jen a pouze před tím rozhodovaly správní "orgány".

6. Nelze také přehlížet, že ve správních vztazích, jako ve vztazích vertikálních, jakož i v následné soudní kontrole správní, se všechna základní práva uplatňují přímo jako subjektivní práva a respekt k nim či jejich ochranu lze proti veřejné moci přímo uplatňovat. V civilním procesu sporném (viz odkaz § 245 na přiměřené použití ustanovení části první až čtvrté o. s. ř.), řešícím soukromoprávní vztahy, se tato práva však uplatňují jen zprostředkovaně, navíc jen ve formě objektivního ústavního práva (tj. nikoli jako práva subjektivní), které vytváří objektivní hodnotový řád, který "vyzařuje" (původní označení německé doktriny "Ausstrahlungswirkung der Grundrechte", poprvé v kauze BVerfGE 7, 198 - 230 - Lüth, rozhodnutí z 15.1.1958, 1 BvB 1/51) do právní úpravy vztahů dvou nebo více, zásadně rovných subjektů, tj. subjektů nalézajících se v horizontálním vzájemném poměru a dále samozřejmě ovlivňuje i interpretaci a aplikaci podústavního civilního práva hmotného i procesního, přičemž ovšem v této konstelaci nelze jen o základní práva opírat svou právní pozici, resp. svůj právní nárok, tj. nelze je uplatňovat přímo. Samozřejmě, že ovšem přehlédne-li obecný soud zmíněné vyzařování ústavního hodnotového řádu, může způsobit (jako orgán veřejné moci) zásah do základního práva účastníka řízení, který je v konečné instanci odstranitelný cestou řízení o ústavní stížnosti.

7. Z uvedeného je patrno, že zákonodárce nezvolil takovou úpravu, která by byla co nejšetrnější ve vztahu k základním právům osob expropriovaných, či osob, jejichž vlastnictví je jinak omezováno, resp. která by poskytla nejvyšší možný stupeň ochrany jejich základním právům, ač ta eventuálně byla porušena ve skutečně klasickém vertikálně uspořádaném vztahu - totiž byla porušena státem při výkonu jeho "vrchnostenských" oprávnění. Proto lze uzavřít, že napadená právní úprava neproporcionálně omezuje vlastnické právo těchto osob, resp. neposkytuje mu nejvyšší možnou míru ochrany (jak vyžaduje uplatnění principu proporcionality), jaké by bylo možno dosáhnout svěřením agendy do jurisdikce správního soudnictví. Jinak je též zřejmé, že tak by se také maximalizoval zásadou proporcionality vyžadovaný respekt k základnímu právu na soudní ochranu základních práv, garantovanému poslední větou ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny.

8. Napadená úprava je, dle mého názoru, také v kolizi s principem právního státu, normovaném v čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, jak na to správně poukázal navrhovatel, neboť z hlediska obsahového vylučuje z rozhodování (obecného) soudu posouzení existence veřejného zájmu, a z hlediska formy rozhodnutí vylučuje zrušení správního rozhodnutí, které porušení základního práva na vlastnictví způsobilo. Správní orgány tak nejsou obecným soudem skrze kasaci svých rozhodnutí přímo nuceny opravovat své právní názory při rozhodování obdobných kauz v budoucnu. Naopak, své chyby mohou dále opakovat, aniž by se jim věci vracely, a aniž by tak na ně byl vyvíjen tlak k akceptaci názorů vyslovených správním soudem, kdyby rozhodoval on. Fakt, že správní orgány se bez dalšího tlaku soudním rozhodnutím dobrovolně ne vždy podvolí, je Ústavnímu soudu znám z jeho praxe (viz nedávné, dokonce mediálně prezentované, odmítnutí podrobit se rozhodnutí Ústavního soudu ze strany správních úředníků - rozhodnutí ve věci I. ÚS 1835/07). A tak lze uzavřít, že se dotčená oblast rozhodování správních orgánů vskutku vymyká efektivní soudní kontrole, což je v právním státě naprosto nepřípustné.

9. Nadto, setrvávají-li správní orgány při svém způsobu právního posouzení určitých opakujících se skutkových okolností nebo při svém výkladu práva, a je-li tedy třeba jejich chybná rozhodnutí (v lepším případě) opakovaně hojit rozhodováním obecného soudu, je opět zcela zřejmé, že sama právní úprava přispívá k předvídatelnému prodlužování řízení o expropriaci či omezení vlastnických práv, braného jako celek. Opět tak není respektován princip proporcionality, vztažený tentokrát k základnímu právu na fair proces. Jednotlivé osoby jsou totiž, i tímto zmíněným strukturálním nedostatkem samotné právní úpravy, ohrožovány porušením tohoto jejich základního práva, a to z hlediska trvání celkové délky řízení, byť formálně jde o řízení dvě - správní a soudní (před obecným soudem), čemuž by se zabránilo svěřením předmětné agendy právě do správního soudnictví.

Autor: ÚS