// Profipravo.cz / Rozhodnutí 01.07.2016
ÚS: Odpovědnost státu za škodu dle zák. č. 82/1998 Sb.
I. Zákon č. 82/1998 Sb. zavádí pojem odpovědnosti za škodu způsobenou výkonem státní moci, přičemž rozlišuje dvě základní formy objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou v souvislosti s výkonem státní moci státními a jinými pověřenými orgány (§ 5). Vedle prvotní odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím (§ 7 až § 12; specifickou součástí je odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím o vazbě nebo trestu), zavádí i druhou formu objektivní odpovědnosti státu, která je spojena s nesprávným úředním postupem (§ 13). Z hlediska charakteru této odpovědnosti citovaná ustanovení zakládají objektivní odpovědnost státu (tj. bez ohledu na zavinění), jíž se nelze zprostit (§ 2). Jedná se tedy o odpovědnost absolutní, kterou nelze zákonem vyloučit, omezit či jinak zúžit, a to ani tehdy, pokud se prokáže, že tato škoda vznikla úmyslným protiprávním jednáním konkrétní osoby. V případě odpovědnosti objektivní, resp. absolutní objektivní odpovědnosti státu, v žádném případě nepřichází v úvahu možnost liberace. Pokud osoba povinná tuto skutečnost zpochybňuje a osoba oprávněná z toho důvodu předloží takto vzniklý spor k rozhodnutí soudu, je to právě soud, který musí rozhodnout.
II. Názor vyjádřený v rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu není nadřazen názoru vyjádřenému v senátním nálezu Ústavního soudu, resp. rozhodnutím velkého senátu Nejvyššího soudu není možno (již jen proto, že se jedná o rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu) překonat (při rozhodování následujících skutkově obdobných případů) názor vyjádřený v senátním nálezu Ústavního soudu.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. II.ÚS 2635/15, ze dne 31. 5. 2016
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I.
Ústavní stížnost
Stěžovatelé se ve včas podané ústavní stížnosti domáhají zrušení v záhlaví označených rozhodnutí, a to pro porušení jejich ústavně zaručených základních práv podle čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Stěžovatelé se žalobou podanou u Okresního soudu v Ostravě dne 21. 11. 1991, v řízení vedeném pod sp. zn. 54 C 418/91, domáhali vůči státnímu podniku Silnice Ostrava vydání nemovitostí podle zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, v rozhodném znění. Dané soudní řízení skončilo až dnem 8. 9. 2003, kdy nabylo právní moci rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě a trvalo tak přibližně 11 let a 10 měsíců. Na základě uvedeného rozhodnutí se stěžovatelé stali vlastníky restituovaných nemovitostí (dále jen "předmětné nemovitosti").
V nyní posuzované věci se stěžovatelé domáhali žalobou ze dne 30. 8. 2006 vůči žalované České republice - Ministerstvo spravedlnosti náhrady škody podle § 13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."), a to z důvodu porušení povinnosti vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě, resp. přiměřené lhůtě, neboť stěžovatelé jsou přesvědčeni, že ve shora uvedeném soudním řízení v restituční věci došlo k neodůvodněným průtahům v délce minimálně tří let, a proto uplatnili nárok na náhradu škody ve formě ušlého zisku z pronájmu předmětných nemovitostí za dobu překračující přiměřenou délku soudního řízení.
Nejvyšší soud v dané věci rozhodoval již dvakrát, poprvé rozsudkem ze dne 5. 6. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2460/2010, kterým vrátil věc Městskému soudu v Praze jako soudu odvolacímu k dalšímu řízení. V citovaném rozsudku dospěl Nejvyšší soud k závěru, že: "Pokud by v daném případě soud v restitučním řízení rozhodl o nároku žalobců na vydání nemovitostí (§ 5 zákona č. 87/1991 Sb.) v zákonem přiměřené lhůtě, čímž by již nejpozději uplynutím této lhůty došlo k obnovení vlastnického práva žalobců, mohli žalobci jistě důvodně očekávat, že se již od tohoto okamžiku bude jejich majetek zvětšovat (rozmnožovat) o nájemné inkasované za pronájem nemovitostí, které byly předmětem restituce. O tento zisk byli připraveni právě v důsledku soudem opožděně vydaného rozhodnutí. Lze tudíž uzavřít, že nebýt tohoto nesprávného úředního postupu, ke vzniku takto tvrzené majetkové újmy by nedošlo a že tedy příčinou vzniku škody v podobě ušlého zisku, jehož náhrady se žalobci domáhají, je právě soudem zjištěný nesprávný úřední postup."
Ve věci znovu rozhodující Obvodní soud pro Prahu 2, poté co mu byla věc Městským soudem vrácena k dalšímu řízení, dospěl ústavní stížností napadeným rozsudkem k jinému závěru, než je v předchozím odstavci citovaný závěr Nejvyššího soudu, a to s odkazem na následné rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu ze dne 12. 9. 2012, sp. zn. 31 Cdo 1791/2011 (dále také jen jako "rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu"), kterým byl v mezidobí názor obsažený v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 5. 6. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2460/2010, překonán. Podle citovaného rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu by stěžovatelům vznikl nárok na náhradu jimi tvrzené škody až teprve ve chvíli, kdy by nemohli dosáhnout jeho uspokojení vůči primárnímu dlužníkovi (Silnice Ostrava, s. p). Městský soud v Praze rovněž ústavní stížností napadeným rozsudkem uvedený rozsudek soudu I. stupně potvrdil s odůvodněním, že je nutno respektovat právní názor obsažený v mezidobí vydaném rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu.
Nejvyšší soud napadeným usnesením následné dovolání stěžovatelů odmítl, přičemž v odůvodnění uvedl, že ačkoliv bylo v předchozím řízení dovolacím soudem přímo ve věci stěžovatelů rozhodnuto rozsudkem ze dne 5. 6. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2460/2010, tak dovolací soud v tomto rozhodnutí vycházel ještě z původního právního názoru dovolacího soudu vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. 28 Cdo 399/2010. Tento právní názor byl následně překonán právě rozhodnutím velkého senátu Nejvyššího soudu, kdy dovolací soud dospěl k odlišnému právnímu názoru při posuzování otázky odpovědnosti státu za škodu, jež měla vzniknout osobě oprávněné podle restitučních předpisů jako ušlý zisk (ušlé nájemné) z nemovitosti, než který byl vyjádřen v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. 28 Cdo 399/2010. Proto ačkoli byl soud prvního stupně zavázán právním názorem dovolacího soudu, tak ten reflektoval nejnovější sjednocující judikaturu dovolacího soudu v obdobné věci a v souladu s principem hospodárnosti rozhodl v souladu s touto judikaturou.
Stěžovatelé ve své ústavní stížnosti vyjadřují nesouhlas s názorem velkého senátu Nejvyššího soudu obsaženým v rozhodnutí ze dne 12. 9. 2012, sp. zn. 31 Cdo 1791/2011, ze kterého napadená rozhodnutí ve svých závěrech vychází. Tento názor, podle kterého se nárok na náhradu škody vůči státu v důsledku nepřiměřené délky restitučního řízení posuzuje pouze jako subsidiární, resp. že porušení povinnosti v podobě nepřiměřené délky soudního řízení není v příčinné souvislosti se vznikem škody v podobě ušlého zisku (nájemného), je podle stěžovatelů rozporný s jejich právy podle čl. 36 odst. 3 Listiny. V této souvislosti stěžovatelé poukazují na nález Ústavního soudu ze dne 27. 12. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1391/09.
Stěžovatelé namítají, že pokud by soudy rozhodly v předcházejícím restitučním sporu v přiměřené lhůtě, žádná škoda by z tohoto titulu nevznikla. Pokud by bylo v jejich restitučním sporu rozhodnuto o tři roky dříve, což jsou průtahy, které stěžovatelé namítají, povinná osoba by byla nucena věci vydat a stěžovatelé by se těžko mohli domáhat jakéhokoliv nároku z tohoto titulu. Skutečnou příčinou vzniku škody je proto v posuzovaném případě porušení povinnosti vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.
Rozhodnutím velkého senátu Nejvyššího soudu je podle stěžovatelů přenášena odpovědnost soudu za včasné rozhodnutí na osobu oprávněnou, neboť podle závěrů citovaného rozhodnutí by oprávněná osoba měla v průběhu restitučního řízení preventivně podávat žaloby na náhradu škody vůči povinné osobě pro případ, že v soudním řízení dojde k průtahům, neboť v opačném případě riskuje ztrátu nároku po uplynutí promlčecí doby.
Stěžovatelé dále namítají, že napadenými rozhodnutími došlo k zásahu do jejich práv na soudní ochranu, právní jistotu a ochranu legitimního očekávání ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť Nejvyšší soud nejprve rozsudkem ze dne 5. 6. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2460/2010, dospěl k závěru, že nárok stěžovatelů na náhradu škody je důvodný, přičemž následně tento soud potvrdil zamítavá rozhodnutí obvodního a městského soudu s odkazem na rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu.
II.
Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení
Ústavní soud vyzval Nejvyšší soud a Městský soud v Praze jako účastníky řízení k vyjádření se k ústavní stížnosti.
Městský soud v Praze ve vyjádření uvedl, že rozhodl o odvolání stěžovatelů proti rozsudku soudu I. stupně podle svého přesvědčení v souladu s v době jeho rozhodnutí platnou judikaturou Nejvyššího soudu postupem, který plně respektoval procesní předpisy. Podle svého názoru neporušil žádné z ústavních práv stěžovatelů a v podrobnostech odkázal na odůvodnění rozhodnutí odvolacího soudu. Z uvedených důvodů Městský soud v Praze navrhl ústavní stížnost zamítnout.
Nejvyšší soud ve svém vyjádření uvedl, že při řešení předmětné právní otázky došlo v judikatuře dovolacího soudu k posunu. Původní právní názor dovolacího soudu, vyjádřený mimo jiné právě v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 5. 6. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2460/2010, vydaném v projednávané věci, byl následně překonán v rozsudku velkého senátu Nejvyššího soudu ze dne 12. 9. 2010, sp. zn. 31 Cdo 1791/2011, uveřejněném pod číslem 7/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek. Nejvyšší soud pro stručnost plně odkazuje na citovaný rozsudek velkého senátu Nejvyššího soudu, v němž byl odklon od dosavadní judikatury dovolacího soudu podrobně zdůvodněn, a v němž se podrobně vypořádal s řešením výše uvedené právní otázky. Nejvyšší soud je toho názoru, že z odůvodnění rozsudku velkého senátu taktéž dostatečně vyplývá, že přijatý právní závěr je plně v souladu s ústavním pořádkem, zejména pak s ustanovením článku 36 odst. 3 Listiny. S ohledem na uvedené Nejvyšší soud navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítl.
Ministerstvo spravedlnosti, jako vedlejší účastník, ve svém vyjádření ze dne 21. 3. 2016 uvedlo, že stěžovatelé brojí proti způsobu, jak bylo o jejich nárocích rozhodnuto. Vedlejší účastník má za to, že si stěžovatelé berou Ústavní soud za čtvrtou soudní soustavu, čímž však tento soud (jak opakovaně ve svých rozhodnutích uvádí) není. V řízení ústavní stížnosti předcházejícím nebylo porušeno žádné z ústavních práv stěžovatelů. Vedlejší účastník uvádí, že do práva stěžovatelů na legitimní očekávání ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny nemohlo být zasaženo, protože rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu bylo vyhlášeno zhruba 3 měsíce po vyhlášení rozsudku sp. zn.28 Cdo 2460/2010. V rozhodnutí velkého senátu se Nejvyšší soud vyrovnal i se svým rozsudkem ze dne 5. 6. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2460/2010, který se týkal stěžovatelů, navíc rozhodnutí velkého senátu nepřineslo novou či převratnou změnu v náhledu na možnost náhrady škody způsobené nepřiměřenou délkou restitučního řízení, neboť, jak plyne z jeho obsahu, právní názor o subsidiaritě odpovědnosti státu za takovou škodu se podával již z rozhodnutí dřívějších (sp. zn. 25 Cdo 162/98, sp. zn. 25 Cdo 842/99, sp. zn. 25 Cdo 628/2001). Vedlejší účastník navrhuje, aby ústavní stížnost byla odmítnuta jako zjevně neopodstatněná.
S ohledem na obsah Ústavnímu soudu zaslaných vyjádření nebylo třeba je rozesílat k replice stěžovateli, neboť v nich nebyly uvedeny žádné nové skutečnosti, na které by bylo nutné reagovat.
III.
Právní posouzení
Ústavněprávní argumentace stěžovatelů obsahuje v podstatě dva okruhy námitek. První okruh se týká nepřípustnosti retroaktivních dopadů způsobených změnou soudní judikatury v otázce, zda je dána příčinná souvislost mezi nesprávným úředním postupem, jenž má podobu průtahů s vydáním rozhodnutí v restituční věci, a tvrzenou škodou. V druhém okruhu námitek pak stěžovatelé napadají samotný judikatorní závěr, podle kterého by stěžovatelům vznikl nárok na náhradu jimi tvrzené škody až teprve ve chvíli, kdy by nemohli dosáhnout jeho uspokojení vůči primárnímu dlužníkovi.
III. a) Změna soudní judikatury
Je ustálenou judikaturou Ústavního soudu, že změna judikatury sama o sobě není porušením principu předvídatelnosti práva a nemůže být důvodem pro kasaci napadeného rozhodnutí. Judikatura nemůže být bez vývoje a není vyloučeno, aby (a to i při nezměněné právní úpravě) byla nejen doplňována o nové interpretační závěry, ale i měněna, např. v návaznosti na vývoj sociální reality, techniky apod., s nimiž jsou spjaty změny v hodnotových akcentech společnosti. Ke změně rozhodovací soudní praxe, zvláště jde-li o praxi nejvyšší soudní instance povolané i ke sjednocování judikatury nižších soudů, je ovšem třeba přistupovat opatrně a při posuzování jednotlivých případů tak, aby nebyl narušen princip předvídatelnosti soudního rozhodování a aby skrze takovou změnu nebyl popřen požadavek na spravedlivé rozhodnutí ve smyslu respektu k základním právům účastníků řízení. Je povinnosti soudů přistupovat ke změně judikatury nejen opatrně a zdrženlivě (tj. výlučně v nezbytných případech opodstatňujících překročení principu předvídatelnosti), ale též s důkladným odůvodněním takového postupu; jeho součástí nezbytně by mělo být přesvědčivé vysvětlení toho, proč, vzdor očekávání respektu k dosavadní rozhodovací praxi, bylo rozhodnuto jinak. [viz např. nález sp. zn. II. ÚS 3168/09 ze dne 5. 8. 2010 (N 158/58 SbNU 345), bod 18 a nález sp. zn. IV. ÚS 738/09 ze dne 11. 9. 2009 (N 201/54 SbNU 497), bod 22].
Je také ustálenou judikaturou Ústavního soudu, podpořenou právní doktrínou, že pokud dojde ústavně souladným způsobem ke změně judikatury, lze zásadně tento nový právní názor aplikovat též na řízení již běžící, tedy do jisté míry retrospektivně (blížeji viz Bobek, M., Kühn, Z. a kol.: Judikatura a právní argumentace, 2. vydání. Praha: Auditorium, 2013, str. 161). Zejména v oblasti soukromého práva by totiž jiný postup mohl zasáhnout do práv druhé strany sporu. K čisté prospektivitě změny, kdy se tato na projednávaný případ nevztáhne, lze přistoupit pouze výjimečně, pokud by aplikace nového právního názoru byla pro stěžovatele nepřiměřeně tvrdá [viz nález sp. zn. II. ÚS 3168/09 ze dne 5. 8. 2010 (N 158/58 SbNU 345)]. O takový případ se však, jak bude vysvětleno dále, v nyní souzené věci dle názoru Ústavního soudu nejedná.
Předmětem ústavního přezkumu v rozhodované věci jsou důsledky změny judikatury soudů, ke které došlo v průběhu soudního řízení. Konkrétně bylo předmětné rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu vydáno 12. 9. 2012, tedy v průběhu řízení před Obvodním soudem pro Prahu 2 jako soudem prvého stupně, který ve věci rozhodoval poté, kdy bylo dovolacím soudem přímo ve věci stěžovatelů rozhodnuto rozsudkem ze dne 5. 6. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2460/2010, ve kterém dovolací soud vycházel z právního názoru dovolacího soudu vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. 28 Cdo 399/2010, který byl však následným rozhodnutím velkého senátu Nejvyššího soudu překonán.
V odůvodnění rozhodnutí velkého senátu Nejvyšší soud konstatoval, že věc předložil velkému senátu tříčlenný senát č. 28, který dospěl při posouzení předmětné otázky k názoru odlišnému od toho, jenž byl vyjádřen v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. 28 Cdo 399/2010, přičemž velký senát shledal požadavek na změnu závěrů vycházejících z citovaného rozhodnutí za opodstatněnou. K tomu se dále v rozhodnutí velkého senátu uvádí, že po předložení dané věci velkému senátu byly senátem č. 28 vydány dva další rozsudky, sp. zn. 28 Cdo 1319/2009 ze dne 17. 4. 2012 a sp. zn. 28 Cdo 2460/2010 ze dne 5. 6. 2012 (vydaný přímo ve věci stěžovatelů), ve kterých je rovněž zastáván stejný názor jako v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 11. 5. 2011 sp. zn. 28 Cdo 399/2010. V této souvislosti velký senát Nejvyššího soudu uvedl, že uvedenými rozsudky sp. zn. 28 Cdo 1319/2009 a 28 Cdo 2460/2010 byl ovšem založen objektivní rozpor s dříve vydanou judikaturou tříčlenných senátů Nejvyššího soudu na dané téma - kdy jako konkrétní případy uvedl rozsudek ze dne 30. 12. 1999 sp. zn. 25 Cdo 162/98, rozsudek ze dne 23. 8. 2001 sp. zn. 25 Cdo 842/99 a rozsudek ze dne 18. 12. 2001 sp. zn. 25 Cdo 628/2001 - jenž nutně měl být a musí být podle velkého senátu řešen postupem předjímaným ustanovením § 20 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
S ohledem na shora uvedený judikatorní vývoj v řešené otázce nelze dospět k závěru, že by stěžovatelé uplatňovali své subjektivní právo v dobré víře v souladu s ustálenou soudní praxí, resp. že by se stěžovatelé při podání žaloby (ze dne 30. 8. 2006) opírali o skutečně ustálenou soudní praxi, přičemž rozhodnutí velkého senátu ve světle uvedeného nepředstavuje změnu konstantní judikatury, nýbrž jde o důsledky sjednocení rozhodovací praxe tříčlenných senátů Nejvyššího soudu, přičemž potřeba daného sjednocení byla vyvolána rozsudky Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 399/2010, sp. zn. 28 Cdo 1319/2009 a sp. zn. 28 Cdo 2460/2010, které byly přijaty až od roku 2011.
Nejde proto o situaci, kdy by se stěžovatelé v dobré víře od počátku spoléhali na ustálenou judikaturu a tato jejich právní jistota byla narušena následnou změnou judikatury. Nelze tedy ani dovodit, že sjednocení judikatury způsobem předpokládaným občanským soudním řádem - tedy rozhodnutím velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia, vydaným v průběhu řízení před soudy, které jsou jím při vydání svých rozhodnutí vázány (pokud není rozhodnutí velkého senátu v rozporu s nálezovou judikaturou Ústavního soudu) - představovalo pro stěžovatele nepřiměřenou tvrdost.
Avšak konkrétní závěry, obsažené v rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu, které byly v nyní posuzované věci aplikovány, Ústavní soud považuje za rozporné s judikaturou Ústavního soudu, jak bude vysvětleno dále.
III. b) Nárok na náhradu škody
Podstatou druhého okruhu námitek obsažených v ústavní stížnosti je explicitně vyjádřený nesouhlas stěžovatelů s právním závěrem, k němuž obecné soudy v nyní posuzované věci dospěly, a sice se závěrem, že stěžovatelům by vznikl nárok na náhradu jimi tvrzené škody až ve chvíli, kdy by nemohli dosáhnout jeho uspokojení vůči primárnímu dlužníku.
Ústavní soud ustáleně judikuje, že jeho úkolem je v řízení o ústavní stížnosti ochrana ústavnosti, a nikoliv zákonnosti [čl. 83, čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky]. Jeho pravomoc je tak založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení toho, zda v řízení nebyly dotčeny ústavně chráněné práva a svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
Samotná právní úprava odpovědnosti státu za škodu vychází z Listiny, která v čl. 36 odst. 2 zaručuje právo osob na procesní prostředek, který umožní soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy, a v čl. 36 odst. 3 výslovně zmiňuje (hmotné) právo na náhradu škody způsobené nezákonným soudním či správním rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Čl. 36 odst. 4 Listiny potom odkazuje na (zvláštní) zákon, který podmínky i podrobnosti těchto práv blíže konkretizuje.
V současnosti je tímto zákonem, předvídaným v čl. 36 odst. 4 Listiny, zákon č. 82/1998 Sb., který zavádí pojem odpovědnosti za škodu způsobenou výkonem státní moci, přičemž rozlišuje dvě základní formy objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou v souvislosti s výkonem státní moci státními a jinými pověřenými orgány (§ 5). Vedle prvotní odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím (§ 7 až § 12; specifickou součástí je odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím o vazbě nebo trestu), zavádí i druhou formu objektivní odpovědnosti státu, která je spojena s nesprávným úředním postupem (§ 13). Z hlediska charakteru této odpovědnosti citovaná ustanovení zakládají objektivní odpovědnost státu (tj. bez ohledu na zavinění), jíž se nelze zprostit (§ 2). Jedná se tedy o odpovědnost absolutní, kterou nelze zákonem vyloučit, omezit či jinak zúžit, a to ani tehdy, pokud se prokáže, že tato škoda vznikla úmyslným protiprávním jednáním konkrétní osoby. V případě odpovědnosti objektivní, resp. absolutní objektivní odpovědnosti státu, v žádném případě nepřichází v úvahu možnost liberace (srov. k tomu např. Brejcha, A. Odpovědnost v soukromém a veřejném právu. Praha: Codex Bohemia, 2000, str. 243). Pro vznik této odpovědnosti zákon č. 82/1998 Sb. předpokládá současné (kumulativní) splnění tří předpokladů: 1) nezákonné rozhodnutí či nesprávný úřední postup, 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem a vznikem škody. Podle ustanovení § 8 zákona č. 82/1998 Sb. pak lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím uplatnit (není-li stanoveno jinak) "pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán."
Ústavní soud v minulosti opakovaně stanovil ústavní meze a kritéria, kterým musí obsah tohoto zvláštního zákona, předvídaného čl. 36 odst. 4 Listiny, vždy nutně dostát, když konstatoval, že "takový zákon nemůže samotný nárok na náhradu škody, v důsledku zmíněného jednání vzniklé, anulovat (negovat), byť "pouze" v jeho dílčím aspektu. Jinými slovy, zvláštní zákon dle čl. 36 odst. 4 Listiny nemůže popřít předmětné ústavně zaručené základní právo, a to nejen jako celek, ale ani jeho dílčí komponenty. Zákonu je svěřena toliko úprava podmínek a podrobností realizace již ústavně zakotveného práva, které vychází z principu ochrany práv každého, kdo byl poškozen nezákonným rozhodnutím státního orgánu či veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. (...) Smyslem a účelem "obyčejného" zákona dle čl. 36 odst. 4 Listiny je tedy pouze stanovit podmínky a podrobnosti realizace co do svého obsahu (již) ústavodárcem v čl. 36 Listiny zakotvených práv, tedy podmínky a podrobnosti čistě procesní povahy (nikoli "materiálně právní")" (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 18/01 ze dne 30. 4. 2002 (N 53/26 SbNU 73; 234/2002 Sb.); nález sp. zn. I. ÚS 1628/07 ze dne 29. 11. 2007 (N 215/47 SbNU 829); nebo nález sp. zn. II. ÚS 1774/08 ze dne 9. 7. 2009 (N 155/54 SbNU 17)].
Povinnost respektovat výše uvedené ústavní meze a obsahová kritéria a v neposlední řadě i samotný účel (smysl) zákona č. 82/1998 Sb., ústavně vymezený v čl. 36 odst. 3 Listiny, nicméně neváže pouze zákonodárce, ale rovněž (s ohledem na ústavní příkaz zakotvený v čl. 4 odst. 4 Listiny) i obecné soudy, a to při aplikaci a interpretaci jeho jednotlivých ustanovení, neboť základní práva a svobody působí jako regulativní ideje, na něž obsahově navazují komplexy norem podústavního práva; současně tyto ideje determinují výklad právních norem. Porušení některé z těchto norem, a to v důsledku svévole, anebo v důsledku interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (např. tzv. přepjatý formalismus), jakož i interpretace a aplikace zákonných pojmů v jiném než zákonem stanoveném a právním myšlením konsensuálně akceptovaném významu, a konečně ve smyslu rozhodování bez bližších kritérií či alespoň zásad odvozených z právní normy, pak zakládá porušení základního práva a svobody [srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 269/99 ze dne 2. 3. 2000 (N 33/17 SbNU 235); nález sp. zn. I. ÚS 1052/10 ze dne 29. 9. 2010 (N 206/58 SbNU 857) či nález sp. zn. II. ÚS 2121/14 ze dne 30. 9. 2014].
Za příklad takové vadné a ústavně nekonformní aplikace a interpretace podústavního práva je pak třeba označit situace, kdy ze strany obecných soudů dochází v důsledku jimi zvoleného výkladu k popření smyslu (účelu) aplikované právní normy, v nyní projednávaném případě tedy příslušných ustanovení zákona č. 82/1998 Sb., jakožto "prováděcího předpisu" k čl. 36 odst. 3 Listiny. Jak ostatně Ústavní soud vymezil v nálezu sp. zn. III. ÚS 1320/10 ze dne 9. 12. 2010 (N 247/59 SbNU 515) ve vztahu k přezkumu rozhodování obecných soudů ohledně odpovědnosti státu za škodu, "do samotného zhodnocení konkrétních okolností případu z pohledu zmíněných zákonných kritérií obecnými soudy, Ústavní soud zásadně není oprávněn vstupovat, ledaže by příslušné závěry bylo možno označit za skutečně extrémní, vymykající se zcela smyslu a účelu dané právní úpravy. Pak totiž by takový postup mohl být shledán jako rozporný s ústavně zaručenými základními právy účastníka řízení ve smyslu čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny. Pouhý nesouhlas s tím, jak obecný soud zhodnotil tu kterou okolnost, resp. s tím, že některé z hodnocených skutečností přisoudil menší či naopak větší váhu než skutečnosti jiné, věc (ústavní stížnost) do ústavní roviny posunout zásadně nemůže."
Prizmatem výše vymezených ústavněprávních východisek a principů Ústavní soud přezkoumal právní závěry obecných soudů, obsažené v rozhodnutích napadených nyní projednávanou ústavní stížností, které vycházejí z rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu, a na základě jejich konfrontace s námitkami stěžovatelů a obsahem vyžádaného spisového materiálu dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
Jak již bylo výše rekapitulováno, velký senát Nejvyššího soudu ve svém sjednocujícím rozhodnutí shledal jako opodstatněný požadavek na změnu závěrů vycházejících z rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 399/2010, ze kterého vychází mimo jiné i rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 2460/2010, vydané ve věci stěžovatelů. V souvislosti s rozhodnutím Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 399/2010 velký senát ve svém rozhodnutí pro úplnost dodal, že "po předložení věci velkému senátu zčásti argumentačně přitakal názoru obsaženému v rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 399/2010 Ústavní soud (nálezem ze dne 27. prosince 2011, sp. zn. IV. ÚS 1391/09, jenž se zabýval odpovědností státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím soudu)".
V citovaném nálezu přitom Ústavní soud dospěl k opačnému závěru, než je závěr obsažený v rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu. Ústavní soud v souvislosti s obdobným případem, kdy na osobu povinnou podle § 4 zákona č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, objektivně dopadala povinnost vydat nemovitosti osobě oprávněné, zdůraznil, že pokud osoba povinná tuto skutečnost zpochybňuje, a osoba oprávněná z toho důvodu předloží takto vzniklý spor k rozhodnutí soudu, je to právě soud, který musí rozhodnout. Z předmětného nálezu, a to za výslovného odkazu na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 399/2010, dále vyplývá, že to je rovněž (vedle nezákonného rozhodnutí soudu) případná nepřiměřená délka řízení před soudem, na jejímž základě oprávněná osoba včas nezíská po právu zpět dotčené nemovitosti, a naopak tyto jsou v takovém případě v rozporu se zákonem o to déle ponechány osobě povinné. Ústavní soud k tomu uvedl, že se jedná o "logický důsledek skutečnosti, že v právním státě je, až na výjimky, zapovězeno svépomocné uplatňování práva a výsada, resp. povinnost poskytovat ochranu právům, je svěřena soudní moci. Stát ovšem tím, že odnímá jednotlivci možnost bránit se svépomocí, současně přejímá odpovědnost za to, že jeho právům poskytne efektivní ochranu a nestane-li se tak, je povinen kompenzovat újmu, která mu takto vznikla (čl. 36 odst. 3 Listiny)...nezjednaly-li soudy takovou nápravu prostřednictvím pravomocného rozhodnutí o vlastnickém právu oprávněných osob, tedy neposkytly-li ochranu jejich právům, majetková újma těmto osobám posléze vzniklá byla způsobena tímto postupem soudů" [nález sp. zn. IV. ÚS 1391/09 ze dne 27. 12. 2011 (N 218/63 SbNU 505)].
Velký senát Nejvyššího soudu v odůvodnění předmětného rozhodnutí sice na shora citovaný nález Ústavního soudu poukázal, dospěl však - za použití v podstatě sofistikovaného odůvodnění zřejmé nespravedlnosti - k závěru opačnému, podle kterého "proti státu lze...uplatňovat nárok na náhradu škody způsobené oprávněné osobě tím, že jí povinná osoba věc včas nevydala, jen za předpokladu, že nesprávný úřední postup, jenž má spočívat v tom, že soud nerozhodl o restituční věci bez průtahů, vedl ke ztrátě pohledávky oprávněné osoby (z titulu odpovědnosti za škodu) vůči povinné osobě. Příčinná souvislost mezi vznikem tvrzené škody a nesprávným úředním postupem soudu by tudíž byla dána, jen kdyby bylo možno uzavřít, že nebýt takového porušení povinnosti, ke škodě by podle obvyklého chodu věcí nedošlo (oprávněná osoba by nárok úspěšně vymohla vůči osobě povinné), přičemž oprávněná osoba přišla o možnost vymoci nárok úspěšně vůči osobě povinné právě v důsledku onoho porušení povinnosti...Jinak řečeno, odpovědnost státu za škodu způsobenou průtahy v restitučním sporu by mohla být dána jen tehdy, kdyby nečinnost soudu v tomto sporu byla rozhodující příčinou, pro kterou oprávněná osoba přišla o možnost uspokojení nároku na náhradu škody způsobené porušením povinnosti vydat věc vůči povinné osobě" (rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu ze dne 12. 9. 2012, sp. zn. 31 Cdo 1791/2011).
Shora citovaný (opačný) právní názor vyjádřený v nosné části odůvodnění nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 12. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1391/09, je však podle čl. 89 odst. 2 Ústavy pro všechny orgány i osoby, včetně Nejvyššího soudu, závazný. Názor vyjádřený v rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu přitom není nadřazen názoru vyjádřenému v senátním nálezu Ústavního soudu, resp. rozhodnutím velkého senátu Nejvyššího soudu není možno (již jen proto, že se jedná o rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu) překonat (při rozhodování následujících skutkově obdobných případů) názor vyjádřený v senátním nálezu Ústavního soudu (srov. nález ze dne 8. 6. 2015, sp. zn. IV. ÚS 402/15).
Postupem obecných soudů, které převzetím názoru vyjádřeného v rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu nerespektovaly názor Ústavního soudu vyjádřený především v nálezu sp. zn. IV. ÚS 1391/09, tak došlo k porušení ustanovení čl. 89 odst. 2 Ústavy, podle něhož jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby. S ohledem na závěry předmětné nálezové judikatury Ústavního soudu pak závěr, ke kterému dospěly obecné soudy v napadených rozhodnutích, dle nějž v projednávané věci neexistovala příčinná souvislost mezi nesprávným úředním postupem (neodůvodněné průtahy v soudním řízení v restituční věci) a škodou vzniklou stěžovatelům (ve formě ušlého zisku z pronájmu předmětných nemovitostí za dobu překračující přiměřenou délku soudního řízení), je v rozporu s čl. 36 odst. 3 Listiny.
IV.
Závěr
S ohledem na shora uvedené dospěl Ústavní soud k závěru, že usnesením Nejvyššího soudu ze dne 16. 6. 2015, č. j. 30 Cdo 626/2014-197, a rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 16. 9. 2013, č. j. 68 Co 301/2013-182, bylo porušeno základní právo stěžovatelů garantované čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Ústavní soud proto ústavní stížnosti vyhověl podle ustanovení § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a ústavní stížností napadená rozhodnutí podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil.
Ačkoli Ústavní soud shledal, že z pohledu shora uvedených závěrů o porušení čl. 36 odst. 3 Listiny je vadný také zamítavý výrok rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 17. 12. 2012, č. j. 17 C 99/2006-147, nepřikročil k jeho zrušení, a to s přihlédnutím k uplatňovanému principu sebeomezení, neboť zjištěné vady, spočívající toliko v právním posouzení, lze napravit i v řízení před odvolacím soudem [obdobně nález sp. zn. II. ÚS 535/03 ze dne 6. 9. 2006 (N 157/42 SbNU 287)]. V dalším řízení je přitom městský soud vázán shora uvedeným právním názorem Ústavního soudu. S ohledem na to v této části ústavní stížnost odmítl pro nepřípustnost podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu, neboť kasační výrok Ústavního soudu stěžovateli otevřel prostor pro uplatňování dalších procesních prostředků před obecnými soudy.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
Autor: US