// Profipravo.cz / Občanskoprávní shrnutí 21.11.2018
Odpovědnost státu za škodu ve formě nákladů na připravovanou výstavbu
Odpovědnost státu za škodu představovanou vynaloženými náklady na připravovanou výstavbu nemůže založit dobrá víra ve správnost (zákonnost) změny územního plánu obce (opatření obecné povahy), která byla následně zrušena pro nezákonnost soudem, došlo-li v důsledku toho ke (zpětné) změně určení pozemku na nezastavitelný (oproti určení podle zrušené změny územního plánu).
Stavební zákon upravuje proces přijímání územního plánu, v jehož rámci dochází ke střetu mnoha často protichůdných zájmů vlastníků pozemků, obce, městských částí, developerů, vlastníků sítí, různých spolků, ochrany přírody apod. Všem těmto dotčeným subjektům poskytuje právo různou formu ochrany jejich práv, včetně dobré víry a legitimního očekávání, ať již úpravou jejich procesních práv a povinností při tvorbě a přijímání územního plánu či možnostmi soudní ochrany (§ 101a a násl. soudního řádu správního). V jejím rámci je pak ochrana dobré víry dotčených subjektů poskytována stanovením lhůty pro rozhodnutí soudu o žalobě, ale i tím, že zrušení opatření obecné povahy soudem má účinky ex nunc (§ 101d soudního řádu správního). V případě vlastníků dotčených pozemků je pak rozšířena ochrana jejich práv zvláštní úpravou odpovědnosti za škodu nad rámec ochrany daný čl. 36 odst. 3 Listiny a zákonem č. 82/1998 Sb., a to zvláštní úpravou odpovědnosti za škodu způsobenou změnou územního plánu podle § 102 stavebního zákona.
Již z podstaty věci (rozdílnosti zájmů na řešení územní regulace) vyplývá, že prostředek ochrany práv jednoho dotčeného subjektu tohoto procesu může u jiného dotčeného subjektu s odlišným zájmem vést k oslabení očekávání, že se vlastní zájem podaří úspěšně prosadit. Všechny dotčené subjekty si toho musí být vědomi. Tak i žalobkyně si zde musela být vědoma, že jiné dotčené subjekty mají právní prostředek ochrany svých práv (a tím i odlišných zájmů) v podobě soudní ochrany podle § 101a soudního řádu správního a rizika z této soudní ochrany vyplývajícího.
Nejvyšší soud neshledává důvod ani pro rozšiřující výklad odpovědnosti podle § 102 stavebního zákona. Žalobkyně si nepochybně musela mít vědoma limitů své dobré víry ve správnost územního plánu, které byly dány právními prostředky ochrany práv ostatních subjektů, a bylo na ní, aby tomu přizpůsobila svůj postup při realizaci svého podnikatelského záměru, jehož součástí nutně byla řada rizik, zahrnujíc v to i rizika právní povahy spočívající v tom, že se žalobkyni z mnoha různých příčin nepodaří dosáhnout úředního povolení pro realizaci zamýšlené stavby, přičemž mezi tyto příčiny bylo nutno zahrnout i možnost zrušení příslušné části územního plánu soudem (ostatně míru tohoto rizika lze mnohdy odhadnout již na základě samotného procesu předcházejícího vydání územního plánu). Z důvodů shora uvedených pak nárok žalobkyně nemá ani ústavní zakotvení v čl. 36 odst. 3 Listiny.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 3079/2016, ze dne 11. 9. 2018
Dotčené předpisy:
§ 1 odst. 2 zák. č. 82/1998 Sb.
§ 20 odst. 1 zák. č. 82/1998 Sb.
§ 43 odst. 4 zák. č. 183/2006 Sb.
§ 102 zák. č. 183/2006 Sb.
čl. 36 odst. 3 předpisu č. 2/1993 Sb.
Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně (dále jen „dovolatelka“) se žalobou domáhala zaplacení částky 23 712 466,28 Kč s příslušenstvím jako náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím. Za nezákonné rozhodnutí označila opatření obecné povahy žalovaného č. 9/2010, schválené usnesením Zastupitelstva žalovaného č. 35/38, ze dne 26. 3. 2010, v části změny územního plánu sídelního útvaru žalovaného Z 1037/07 ve vztahu k pozemku parc. č., katastrální území V. (dále jen „k. ú. V.“).
2. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen „soud prvního stupně“) zamítl žalobu, kterou se žalobkyně domáhala na žalovaném zaplacení částky 23 712 466,28 Kč s příslušenstvím (výrok I), a uložil žalobkyni povinnost zaplatit žalovanému na náhradě nákladů řízení částku 392 911,20 Kč (výrok II).
3. Soud prvního stupně vzal za prokázané, že dne 26. 3. 2010 vydalo k návrhu na vydání změn vlny 07 a návrhu změn Z-1190/06 územního plánu hlavního města Prahy Zastupitelstvo žalovaného formou opatření obecné povahy č. 9/2010, změnu územního plánu sídelního útvaru žalovaného. Součástí vydaných změn byla i změna Z 1037/07, která se mimo jiné týkala i pozemku parc. č., k. ú. V., na které byla v důsledku předmětné změny možná zástavba. Opatření obecné povahy č. 9/2010 nabylo účinnosti dne 16. 4. 2010.
4. Dne 29. 11. 2011 uzavřela žalobkyně kupní smlouvu se společností AXA INT s. r. o., jejímž předmětem byl převod pozemku parc. č. o výměře 36 m2 a pozemek parc. č. o výměře 1 229 m2, oba v k. ú. V., obec P.. Cena pozemků činila 22 000 000 Kč. Záměrem žalobkyně byla následná výstavba bytového domu „bytový dům Perucká 32“ v rámci vlastní developerské činnosti.
5. Dne 27. 3. 2013 byl Městskému soudu v Praze podán návrh na zrušení části opatření obecné povahy žalovaného č. 9/2010, a to v části změny Z 1037/07 ve vztahu k pozemku parc. č. . Žalobkyně se účastnila tohoto řízení v pozici osoby zúčastněné na řízení a žalovaný v pozici odpůrce. Dne 7. 6. 2013 Městský soud v Praze svým rozsudkem č. j. 5 A 48/2013-100 návrhu vyhověl a opatření obecné povahy č. 9/2010 v části změny územního plánu sídelního útvaru žalovaného Z 1037/07 ve vztahu k pozemku parc. č. , k. ú. V., zrušil pro rozpor se zákonem, když uzavřel, že v něm je ze strany odpůrce nedostatečně odůvodněn zábor celoměstského systému zeleně či posouzení vlivů změny Z 1037/07 na životní prostředí. Rozsudek nabyl právní moci dne 15. 6. 2013. Žalobkyně napadla předmětný rozsudek kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 12. 3. 2014, č. j. 7 Aos 2/2013-49, zamítl, když se ztotožnil s názorem Městského soudu v Praze, že napadená změna územního plánu je z části nepřezkoumatelná.
6. Žalobkyně podala dne 2. 5. 2013 žádost o vydání rozhodnutí o umístění stavby sedmipodlažního bytového domu včetně přípojek a inženýrských sítí Praha 2, Vinohrady, Perucká na pozemcích parc. č. a , oba v k. ú. V.. Řízení o umístění stavby bylo nejprve s ohledem na zahájení řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy u Městského soudu v Praze, Úřadem městské části Praha 2 přerušeno a následně správní úřad zamítl žádost žalobkyně pro nesoulad záměru žalobkyně s územním plánem sídelního útvaru žalovaného.
7. Žalobkyně uplatnila dne 7. 4. 2014 svůj nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím podle zákona č. 82/1998., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále též „OdpŠk“), a to ve výši 23 732 466,28 Kč u žalovaného. Do podání žaloby však uvedenou částku neobdržela.
8. Po právní stránce soud prvního stupně nejprve zkoumal, zda se v případě opatření obecné povahy jedná o rozhodnutí spadající pod režim zákona č. 82/1998 Sb., přičemž dospěl k závěru, že v případě opatření obecné povahy jde o akt specifického charakteru na pomezí mezi právním předpisem a správním rozhodnutím, poukázal na důvodovou zprávu k zákonu č. 160/2006 Sb. a uzavřel, že na danou věc dopadá režim zákona č. 82/1998 Sb. a že pro účely tohoto zákona se opatření obecné povahy považuje za rozhodnutí.
9. Nezákonným rozhodnutím ve smyslu § 1 a násl. OdpŠk je v posuzované věci opatření obecné povahy žalovaného č. 9/2010. K předmětnému pozemku však dle soudu prvního stupně nikdy nebylo vydáno územní rozhodnutí o umístění stavby ani stavební povolení podle stavebního zákona. Pozemek byl tedy po celou dobu platnosti opatření obecné povahy č. 9/2010 pouze v režimu území určeného k zastavění, nikoliv stavebním pozemkem. Opatřením obecné povahy č. 9/2010 došlo ke změně funkčního využití ploch z funkce veřejná zeleň na funkci obecně smíšenou, nikoliv k automatickému oprávnění žalobkyně realizovat na předmětném pozemku svůj stavební záměr. Už na základě těchto skutečností dospěl soud prvního stupně k závěru, že zde nebyla shledána příčinná souvislost mezi zrušenou změnou územního plánu a tvrzenou škodou vzniklou v souvislosti s nerealizací projektu žalobkyně. Ve vztahu k žalobkyní tvrzené škodě vzniklé v důsledku zrušení opatření obecné povahy č. 9/2010 spočívající v rozdílu obvyklé ceny pozemku umožňujícího výstavbu a pozemku nezastavitelného soud prvního stupně s poukazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 9. 2002, sp. zn. 25 Cdo 2244/2000, neshledal ani v tomto případě splnění podmínky příčinné souvislosti tvrzené majetkové újmy s nezákonným rozhodnutím, neboť ke vzniku škody žalobkyně mělo dojít právě v důsledku zrušení nezákonného rozhodnutí.
10. Dalším důvodem pro zamítnutí žaloby byla dle soudu prvního stupně skutečnost, že v danou chvíli nebylo jisté, zda v budoucnosti nedojde k opětovné změně funkčního využití předmětného pozemku. V řízení bylo prokázáno, že nezákonnost opatření obecné povahy č. 9/2010 byla soudem shledána v nedostatečném odůvodnění záboru celoměstského systému zeleně a posouzení vlivů změny na životní prostředí, tedy de facto z důvodů procesní povahy. Ze samotného odůvodnění opatření obecné povahy č. 9/2010 dle soudu prvního stupně dále vyplývá zájem Městské části Praha 2 na urbanistickém dokončení zástavby v daném místě. Žalobkyni tak nic nebrání v tom, aby podala podnět k nové změně územního plánu, neboť není vyloučeno, že by v dohledné době mohlo dojít k situaci, že žalobkyně by byla na základě žaloby ze strany žalovaného odškodněna a zároveň by se stala vlastníkem zastavitelného pozemku. Z tohoto důvodu byla žaloba zamítnuta pro předčasnost.
11. K tvrzení žalobkyně ohledně skutečnosti, že jednala v důvěře ve věcnou správnost správního aktu žalovaného a k jejímu odkazu na ochranu principu dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci (zejména odkaz na judikaturu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 3377/12 a I. ÚS 529/09) soud prvního stupně uvedl, že je nutné v posuzované věci vzít v potaz skutečnost, že každý podnikatelský záměr s sebou vždy nese jistou míru podnikatelského rizika. Žalobkyně byla povinna zvážit všechny relevantní okolnosti, a to zejména skutečnost, že ke změně funkčního využití pozemku došlo na problematickém místě na základě opatření obecné povahy relativně krátkou dobu před uzavřením kupní smlouvy na předmětný pozemek, a že tedy neuplynula ochranná tříletá zákonná lhůta dle § 174 zákona č. 500/2004 Sb., k možnému posouzení souladu opatření obecné povahy s právními předpisy v přezkumném řízení. Žalobkyně měla dle soudu prvního stupně tyto okolnosti zahrnout do svých podnikatelských úvah, toto riziko mohla mít například ošetřené v kupní smlouvě se společností AXA INT s. r. o. Odpovědnost za škodu tedy dle soudu prvního stupně nelze bez dalšího přenášet pouze na žalovaného s odkazem na ochranu dobré víry ve správnost správních aktů.
12. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) k odvolání žalobkyně potvrdil rozsudek soudu prvního stupně (výrok I) a uložil žalobkyni povinnost zaplatit žalovanému náhradu nákladů odvolacího řízení ve výši 163 894,50 Kč (výrok II).
13. Odvolací soud se ztotožnil se soudem prvního stupně, že byť se v případě opatření obecné povahy č. 9/2010 nejedná o rozhodnutí, je třeba případnou odpovědnost státu za škodu způsobenou uvedeným opatřením posuzovat podle příslušných ustanovení zákona č. 82/1998 Sb. Platí tedy podmínka uvedená v § 8 odst. 1 OdpŠk, že nárok na náhradu škody lze uplatnit pouze tehdy, pokud rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Tato podmínka byla dle odvolacího soudu naplněna, neboť předmětné opatření obecné povahy bylo pro nezákonnost zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 7. 6. 2013, který nabyl právní moci dne 15. 6. 2013, následná kasační stížnost žalobkyně byla Nejvyšším správním soudem zamítnuta.
14. Správný je dle odvolacího soudu rovněž poukaz soudu prvního stupně na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 9. 2002, sp. zn. 25 Cdo 2244/2000, když toto rozhodnutí nebylo následnou judikaturou překonáno a lze je naopak považovat za judikaturu ustálenou. Naproti tomu dle odvolacího soudu neexistuje žádné rozhodnutí Nejvyššího soudu, které by správnost závěrů tam vyslovených zpochybňovalo. K poukazu žalobkyně na nález Ústavního soudu ze dne 11. 3. 2014, sp. zn. II. ÚS 1667/12, odvolací soud uvedl, že v tomto nálezu Ústavní soud vyslovil závěr, že za určitých okolností může způsobit škodu i nezákonné rozhodnutí orgánu veřejné moci vydané in favorem poškozeného účastníka, které bylo dodatečně jako nezákonné zrušeno nezávisle na jeho procesní aktivitě. Tento závěr vyslovil při zkoumání konkrétních okolností posuzovaného případu (šlo o následné zrušení rozhodnutí soudu o snížení nepřiměřeně vysoké smluvní pokuty a vznik škody v podobě nabíhajících úroků z prodlení), předmětné rozhodnutí tak dle odvolacího soudu hodnotí konkrétní poměry jednotlivého případu a nelze je považovat za rozhodnutí překonávající výše zmíněnou konstantní judikaturu Nejvyššího soudu. Tento závěr má odvolací soud za podpořený i následnou rozhodovací praxí Ústavního soudu, který usneseními sp. zn. III. ÚS 3617/14 a III. ÚS 2738/15 odmítl ústavní stížnosti směřující proti rozhodnutím vycházejícím ze zásady, že stát odpovídá za škodu vzniklou následkem nezákonného rozhodnutí a nikoli následkem zrušení takového nezákonného rozhodnutí. Další žalobkyní odkazovaná judikatura nemohla mít dle odvolacího soudu na posouzení existence příčinné souvislosti v této věci žádný vliv.
15. V daném případě žalobkyně odvozuje vznik škody od skutečnosti, že opatření obecné povahy, kterým byla provedena změna územního plánu, bylo rozsudkem Městského soudu v Praze zrušeno, v důsledku čehož se pozemek parc. č. stal nezastavitelným. Dle odvolacího soudu je tak zřejmé, že v tomto případě žalobkyní tvrzená škoda nevznikla v důsledku vydání opatření obecné povahy, ale až jeho zrušením pro nezákonnost rozsudkem Městského soudu v Praze, příčinou takovéto škody proto není nezákonné opatření obecné povahy, ale až rozsudek Městského soudu v Praze, kterým toto opatření obecné povahy bylo zrušeno. Tento rozsudek však za nezákonný považovat nelze, neboť zrušen nebyl, naopak kasační stížnost proti němu podaná byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu zamítnuta. Závěr soudu prvního stupně, že mezi opatřením obecné povahy, které bylo následně zrušeno pro nezákonnost, a tvrzenou újmou na straně žalobkyně není dána příčinná souvislost, je proto správný, v důsledku absence příčinné souvislosti pak nejsou splněny ani předpoklady pro odpovědnost státu za škodu.
16. Na základě výše uvedeného tak dle odvolacího soudu nemůže obstát ani argumentace žalobkyně čl. 11 odst. 4 a čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), neboť nejde o situaci, kdy by nezákonným rozhodnutím byla žalobkyni způsobena škoda, když i v případě eventuální přímé aplikace uvedených ustanovení Listiny lze odškodnit pouze takovou újmu, která je v příčinné souvislosti s nezákonným rozhodnutím, kterážto podmínka v daném případě splněna není.
17. Za důvodný nepovažoval odvolací soud ani poukaz žalobkyně na možnou analogickou aplikaci § 102 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), neboť toto ustanovení dopadá na případy, kdy ke zrušení určení pozemku k zastavění došlo na základě změny územního plánu nebo vydáním nového územního plánu, jde tedy o situaci, kdy v důsledku legálního postupu došlo ke změně charakteru určitého pozemku a v souvislosti s touto změnou zákon přiznává vlastníkovi pozemku nárok na kompenzaci. Jde tak o specifický nárok, jehož vznik není podmíněn vydáním nezákonného rozhodnutí, předpokládá naopak to, že ke změně charakteru pozemku došlo způsobem zákonem předvídaným. Takto založený nárok proto nelze dle odvolacího soudu rozšiřovat na případy, v nichž je dovozován vznik škody s ohledem na nezákonné rozhodnutí, které bylo následně zrušeno. V této souvislosti nepovažoval odvolací soud za případný ani poukaz žalobkyně na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Ao 1/2009.
18. K poukazu žalobkyně na důvěru v bezvadnost a správnost účinných aktů orgánů veřejné správy odvolací soud uvedl, že předmětné opatření obecné povahy nezakládalo oprávnění žalobkyně realizovat na předmětném pozemku její stavební záměr. Jestliže žalobkyně argumentovala snížením hodnoty pozemku parc. č. , pak odvolací soud připomněl, že žalobkyně nabyla vlastnictví k tomu pozemku v době, kdy neuplynula tříletá lhůta pro zahájení přezkumného řízení podle § 174 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ani tříletá lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle § 101b odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, odvolací soud tak uzavřel, že za této situace si žalobkyně musela být vědoma určitého rizika spočívajícího v tom, že v eventuálně následně zahájeném řízení změna územního plánu provedená opatřením obecné povahy č. 9/2010, nemusí obstát.
19. Vzhledem k výše uvedenému se odvolací soud ztotožnil se soudem prvního stupně, že v daném případě není splněna jedna z podmínek pro odpovědnost státu – existence příčinné souvislosti mezi nezákonným rozhodnutím a žalobkyní tvrzenou škodou.
II. Dovolání a vyjádření k němu
20. Rozsudek odvolacího soudu, v celém rozsahu, napadla žalobkyně, zastoupená advokátem (§ 241 odst. 1 o. s. ř.), včasným dovoláním (§ 240 odst. 1 o. s. ř.).
21. Přípustnost dovolání spatřuje dovolatelka v tom, že napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného práva, přičemž v jedné rovině má být právní otázka řešená dovolacím soudem posouzena jinak, a jednak ve své druhé rovině závisí rozhodnutí na vyřešení otázky hmotného práva, která doposud nebyla v rozhodovací praxi dovolacího soudu vyřešena.
22. Dovolatelka uvedla, že v důsledku zrušení části opatření obecné povahy č. 9/2010 v části změny územního plánu sídelního útvaru žalovaného Z 1037/07 ve vztahu k pozemku parc. č. se stala vlastníkem pozemku nezastavitelného, pro žalobkyni tedy zcela nevyužitelného. Tím jí měla být způsobena značná majetková újma, která musí být dle jejího názoru odškodněna, v opačném případě by byla zasažena její ústavně zaručená práva vlastnit a pokojně užívat majetek dle čl. 11 Listiny.
23. Vznik škody spatřuje dovolatelka v tom, že marně vynaložila hotové náklady na svůj podnikatelský záměr. Dovolatelka zakoupila za účelem výstavby bytového domu pozemky určené k zástavbě, nicméně pozemky jsou nyní nezastavitelné. Obvyklá cena takového pozemku je v současné době cca dvanáctkrát nižší než obvyklá cena týchž pozemků, pokud by na nich byla umožněna výstavba, což dovolatelka dokládala znaleckým posudkem. Další hotové výdaje měla dovolatelka vynaložit v souvislosti s plánovanou výstavbou bytového domu, kterou nebude možné uskutečnit, jakož i náklady na právní zastoupení v řízení před Městským soudem v Praze, které by jinak nebyly vynaloženy. Dovolatelka dále požaduje účelně vynaložené náklady v souvislosti s uplatněním škody, a to náklady za pořízení znaleckého posudku ve výši 20 000 Kč.
24. Dovolatelka dále uvedla, že pozemek parc. č. v k. ú. V., obec P., kupovala v dobré víře ve správnost aktu orgánu veřejné správy (územní plán). Ačkoli zde byla stále tříletá lhůta k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, pak to dle jejího názoru v žádném případě nelze přičítat k její tíži, jak to učinily oba soudy. Dovolatelka se domnívá, že již ve chvíli, kdy předmětný pozemek kupovala, došlo na její straně k újmě, kdy fakticky zakoupila nikoli svou vinou pozemek nezastavitelný, jak se později na základě rozsudku Městského soudu v Praze ukázalo.
25. Došel-li odvolací soud k tomu, že k újmě došlo v okamžiku zrušení nezákonného rozhodnutí, přičemž dle judikatury Nejvyššího soudu je nezbytné shledat příčinnou souvislost konkrétní majetkové újmy s nezákonným (zrušeným) rozhodnutím, nikoli s rozhodnutím, jímž bylo vadné rozhodnutí zrušeno, pak má dovolatelka za to, že musí být tato právní otázka řešená dovolacím soudem posouzena jinak a Nejvyšší soud se musí odchýlit od své dosavadní judikatury. V opačném případě totiž dle dovolatelky dochází k legalizovanému bezpráví a zásahu do jejího vlastnického práva zaručeného Listiny.
26. Příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím a vznikem škody dle dovolatelky spočívá v tom, že nebýt nezákonného opatření obecné povahy umožňujícího výstavbu na předmětných pozemcích, dovolatelka by je v žádném případě nezakoupila, ani by nevynaložila jiné prostředky na projekt. K odhalení této újmy však došlo až ve chvíli zrušení nezákonného rozhodnutí. Pochybnost soudů o příčinné souvislosti mezi újmou a nezákonným rozhodnutím je dle dovolatelky vzhledem k § 102 zákona č. 183/2006 Sb. do očí bijící nespravedlnost, a to i ve vztahu k historickému vývoji předmětného ustanovení, neboť zákonodárce dle dovolatelky zcela evidentně shledává, že změnou územního plánu z pozemku zastavitelného na pozemek nezastavitelný nepochybně dochází k újmě vlastníka pozemku, kterou je třeba nahradit.
27. Ve světle výše uvedeného se tak dovolatelka domnívá, že rozhodnutí obou soudů spočívají na nesprávném právním posouzení věci, přičemž aplikovaný právní názor Nejvyššího soudu, že „právně významnou pro posouzení vzniku odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím je otázka příčinné souvislosti konkrétní majetkové újmy s nezákonným (tedy zrušeným) rozhodnutím, nikoli rozhodnutím, jímž bylo vadné rozhodnutí zrušeno“, je v rozporu s platným právem, zejména pak právními principy a ústavními normami, a je potřeba tuto otázku posoudit jinak.
28. Dovolatelka je dále toho názoru, že s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 4227/12, je podle zákona č. 82/1998 Sb. nutno kompenzovat veškerou újmu, kterou by bylo možno namítat podle čl. 36 odst. 3 LZPS. V případě, že by taková náhrada nemohla být z jakéhokoli důvodu poskytnuta dle zákona č. 82/1998 Sb., má dovolatelka za to, že je třeba využít přímé aplikace čl. 11 odst. 4 a čl. 36 odst. 3 LZPS a to s odkazem na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS.
29. I v tomto případě pak dle dovolatelky rozhodnutí obou nižších soudů spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Protože podle všeho chybí rozhodovací praxe ve věcech zrušení opatření obecné povahy, kterými dochází ke změně územního plánu obcí, při kterých dojde k poškození vlastníka pozemku, který pozemek zakoupil v dobré víře ve správnost tohoto opatření jako zastavitelný a po zrušení opatření obecné povahy soudem pro jeho nezákonnost dojde ke změně určení pozemku jako nezastavitelného, má dovolatelka za to, že by tato otázka měla být rozhodovací praxí dovolacího soudu vyřešena, a to i případně ve vztahu k přímému užití ústavních norem.
30. Dovolatelka navrhla, aby Nejvyšší soud zrušil dovoláním napadený rozsudek odvolacího soudu a rozsudek soudu prvního stupně a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
31. Žalovaný ve svém vyjádření k dovolání uvedl, že dovoláním napadený rozsudek i rozsudek soudu prvního stupně považuje za správný, dovolatelkou položené otázky nepovažuje za řádné dovolací důvody a dovolání by proto mělo být odmítnuto jako nepřípustné a žalovanému přiznána náhrada nákladů řízení. V případě, že by dovolací soud dospěl k závěru, že není na místě dovolání žalobkyně odmítnout, navrhl žalovaný, aby bylo zamítnuto, protože napadený rozsudek je správný, a aby byla dovolatelce uložena povinnost uhradit žalovanému náhradu nákladů řízení.
III. Formální náležitosti dovolání
32. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2014 do 29. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“
33. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 2 písm. b) o. s. ř. a § 241a odst. 2 o. s. ř.
IV. Přípustnost dovolání
34. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští.
35. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
36. Podle § 241a o. s. ř. dovolání lze podat pouze z důvodu, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci (odstavec 1). V dovolání musí být vedle obecných náležitostí (§ 42 odst. 4) uvedeno, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu se rozhodnutí napadá, vymezení důvodu dovolání, v čemž dovolatel spatřuje splnění předpokladů přípustnosti dovolání (§ 237 až 238a) a čeho se dovolatel domáhá (dovolací návrh) (odstavec 2). Důvod dovolání se vymezí tak, že dovolatel uvede právní posouzení věci, které pokládá za nesprávné, a že vyloží, v čem spočívá nesprávnost tohoto právního posouzení (odstavec 3).
37. Dovolání napadající rozsudek odvolacího soudu v rozsahu, v němž bylo rozhodnuto o náhradě nákladů řízení, neobsahuje zákonné náležitosti (§ 241a odst. 2 o. s. ř.), a v dovolacím řízení proto nelze pro vady dovolání v uvedeném rozsahu pokračovat.
38. Podle zákona č. 82/1998 Sb. stát (zde územní samosprávný celek) neodpovídá za škodu, jež vznikla následkem zrušení nezákonného rozhodnutí, nýbrž následkem jeho vydání. Stát neodpovídá za škodu, jež vznikla následkem rozhodnutí, jímž bylo vadné rozhodnutí zrušeno, a byl tak napraven nezákonný stav, jak dovozuje ustálená rozhodovací praxe dovolacího soudu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 9. 2002, sp. zn. 25 Cdo 2244/2000, publikovaný v Souboru pod C 1460), s níž rozhodnutí odvolacího soudu ve smyslu § 237 o. s. ř. není v rozporu. Nejvyšší soud neshledal důvod se od uvedené rozhodovací praxe (postupem podle § 20 zákona o soudech a soudcích) odchýlit, a to ani při znalosti nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 3. 2014, sp. zn. II. ÚS 1667/12, na který dovolatelka odkazuje a s jehož důvody danými specifickými skutkovými okolnostmi se již vypořádal odvolací soud (k tomu srov. rovněž usnesení Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2015, sp. zn. III. ÚS 3617/14; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na nalus.usoud.cz). Ostatně i výslovné znění čl. 36 odst. 3 Listiny zakládá odpovědnost za škodu způsobenou toliko nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem, čímž samozřejmě není vyloučeno, aby byla zákonem stanovena odpovědnost i v dalších případech výkonu veřejné moci.
39. Pokud dovolatelka zpochybňuje závěr odvolacího soudu, podle kterého nebyla prokázána existence příčinné souvislosti mezi nezákonným rozhodnutím a vznikem škody, rovněž tím nemůže být založena přípustnost dovolání podle § 237 o. s. ř., neboť dovolatelka uplatňuje nezpůsobilý dovolací důvod (§ 241a odst. 1 o. s. ř.). Uvedený závěr odvolacího soudu o nedostatku příčinné souvislosti (vztahu mezi škodnou událostí a tvrzenou majetkovou újmou) není výsledkem aplikace právních norem na zjištěný skutkový stav, nýbrž výsledkem hodnocení provedených důkazů; nejde tudíž o závěr právní, ale o závěr skutkový. Obecně platí, že otázka příčinné souvislosti – vztahu mezi škodnou událostí a vznikem škody – je otázkou skutkovou, nikoli otázkou právní (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. 21 Cdo 300/2001, rozhodnutí dovolacího soudu jsou dostupná na www.nsoud.cz). Právní posouzení příčinné souvislosti může spočívat toliko ve stanovení, mezi jakými skutkovými okolnostmi má být její existence zjišťována, případně zda a jaké okolnosti jsou či naopak nejsou způsobilé tento vztah vyloučit (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3471/2009).
40. Dovolací soud přitom neshledává ani žádný logický rozpor v úvahách odvolacího soudu. Žalobkyně zde vystupuje v pozici vlastníka pozemku dotčeného územním plánem, jehož příslušná část byla posléze ve správním soudnictví pro nezákonnost zrušena. Žalobkyně v řízení netvrdila, že by v důsledku vydání územního plánu došlo k snížení hodnoty pozemku, ani že by tato hodnota pozemku byla v důsledku nezákonnosti územního plánu nyní nižší než před jeho vydáním. V tomto smyslu nelze hovořit o vzniku škody.
41. Z tvrzení žalobkyně (ve vztahu k ceně, za kterou pozemky koupila) lze naopak dovodit, že v důsledku územního plánu došlo k dočasnému zvýšení hodnoty pozemku, které ovšem pominulo poté, co byl územní plán pro nezákonnost zrušen. Je tedy zřejmé, že územní plán nebyl příčinou vzniku škody ve smyslu snížení hodnoty (obvyklé ceny) pozemku, tou příčinou bylo právě až zrušovací rozhodnutí, za které se ovšem neodpovídá, jak bylo již shora uvedeno.
42. Samozřejmě, že i dovolací soud si je vědom, že v mezidobí došlo k změně vlastnictví předmětného pozemku uzavřením kupní smlouvy mezi vlastníkem pozemku v době vydání změny územního plánu jako prodávajícím a žalobkyní jako kupující, která tak byla vlastníkem pozemku v době vydání zrušovacího rozhodnutí. Pak ovšem příčinu toho, že žalobkyně zaplatila určitou kupní cenu za pozemek, jehož obvyklá cena následně poklesla, je nutno hledat právě v kupní smlouvě a jejím obsahu. Nedává ani rozumného smyslu, proč by odpovědnost obce za škodu způsobenou vydáním územního plánu měla být odvislá od toho, zda v mezidobí došlo k změně vlastnictví dotčeného pozemku a za jakých podmínek, což je samozřejmě skutečnost na vydání nezákonného rozhodnutí zcela nezávislá.
43. Žalobkyně nicméně dovozovala odpovědnost za škodu, a to zejména v podobě nákladů, které již na základě nezákonného územního plánu vynaložila na přípravu budoucí výstavby, rovněž od své dobré víry ve správnost změny územního plánu jako aktu orgánu veřejné moci.
44. Dovolání je podle § 237 o. s. ř. přípustné pro posouzení otázky hmotného práva, zda může odpovědnost státu za škodu představovanou vynaloženými náklady na připravovanou výstavbu založit dobrá víra ve správnost (zákonnost) změny územního plánu obce (opatření obecné povahy), která byla následně zrušena pro nezákonnost soudem (§ 101a a násl. soudního řádu správního), došlo-li v důsledku toho ke (zpětné) změně určení pozemku na nezastavitelný (oproti určení podle zrušené změny územního plánu). Uvedená otázka nebyla dosud v rozhodovací praxi dovolacího soudu vyřešena.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
45. Podle § 242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Dovolací soud v posuzovaném řízení takové vady řízení neshledal.
46. Dovolání není důvodné.
47. Podle čl. 36 Listiny má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem (odstavec 3). Podmínky a podrobnosti upravuje zákon (odstavec 4).
48. Podle § 1 odst. 2 OdpŠk územní samosprávné celky odpovídají za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci svěřené jim zákonem v rámci samostatné působnosti.
49. Podle § 20 odst. 1 OdpŠk bylo-li územním celkem v samostatné působnosti v řízení, na něž se vztahují předpisy o správním řízení, vydáno nezákonné rozhodnutí, mají účastníci řízení právo na náhradu škody, která jim tímto rozhodnutím vznikla. Právo na náhradu škody má i ten, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo.
50. Podle § 43 odst. 4 věty čtvrté zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), se územní plán vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu.
51. Podle § 102 stavebního zákona vlastníkovi pozemku nebo stavby, jehož práva k pozemku nebo stavbě byla územním opatřením o stavební uzávěře omezena a byla mu tím způsobena majetková újma, náleží náhrada (odstavec 1). Vlastníkovi pozemku, kterému vznikla prokazatelná majetková újma v důsledku zrušení určení pozemku k zastavění na základě změny územního plánu nebo vydáním nového územního plánu, náleží náhrada vynaložených nákladů na přípravu výstavby v obvyklé výši, zejména na koupi pozemku, na projektovou přípravu výstavby nebo v souvislosti se snížením hodnoty pozemku, který slouží k zajištění závazku. Tato náhrada náleží též vlastníkovi pozemku nebo osobě, která byla před změnou nebo zrušením regulačního plánu anebo před změnou nebo zrušením územního rozhodnutí, územního souhlasu nebo veřejnoprávní smlouvy nahrazující územní rozhodnutí podle § 94 odst. 3 oprávněna vykonávat práva z nich vyplývající (dále jen „oprávněný"), pokud uvedenou změnou nebo zrušením bylo zrušeno určení k zastavění a vznikla mu prokazatelná majetková újma (odstavec 2).
52. Nejvyšší správní soud v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015-36, mimo jiné uvedl, že opatření obecné povahy obecně představuje správní akt smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů. Jedná se o výsledek činnosti veřejné správy, který není ani individuálním rozhodnutím, ani právním předpisem. Rozhodnutím není z toho důvodu, že nesměřuje vůči jmenovitě určené osobě či osobám, ale naopak vůči neurčitému počtu osob. Právním předpisem není proto, že jeho předmětem je podobně jako u rozhodnutí řešení určité konkrétní věci, nikoli stanovení obecného pravidla chování, vztahujícího se na všechny případy stejného druhu (odst. 18). Při pořizování a vydávání územního plánu žádní předem určení účastníci řízení nejsou. Existuje zde okruh blíže neurčených tzv. dotčených osob, které mohou podle svého procesního postavení uplatňovat připomínky nebo námitky. Právě povaha územního plánu, který je opatřením obecné povahy směřujícím vůči blíže neurčenému okruhu osob, vylučuje možnost konkrétní účastníky řízení stanovit. Není-li územní plán určen objektivně určitelnému okruhu adresátů, neexistuje ani jmenovitě určený okruh osob, se kterými by mohlo být jednáno při jeho přezkumu. Postup, ve kterém je územní plán vydáván, není správním řízením v užším slova smyslu. Základním znakem řízení je, že v něm vedle orgánu, který autoritativně rozhoduje, existují konkrétně určené subjekty (účastníci), jichž se výsledné rozhodnutí dotýká nebo může dotýkat (odst. 30).
53. Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 27. 10. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3444/2013, uveřejněném pod číslem 89/2016 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek konstatoval, že vydání (změna) územního plánu zastupitelstvem obce je výkonem veřejné správy podle stavebního zákona, svěřené do samostatné působnosti obce, a nárok účastníka na náhradu tím způsobené škody, který nepodléhá režimu náhrady za změnu v území podle jeho § 102 odst. 2, se posuzuje podle zákona č. 82/1998 Sb.
54. Otázkou ochrany dobré víry či legitimního očekávání v případě zrušení územního plánu se zabýval Ústavní soud v usnesení ze dne 18. 3. 2010, sp. zn. III. ÚS 3108/09, v němž uvedl, že „[...] podstatou stěžovatelovy stížnosti je skutečnost, že zrušením územního plánu již není jeho pozemek stavebním, čímž mělo být zasaženo do jeho legitimního očekávání (evidentně na určitou hodnotu pozemku), a tím i vlastnictví. Není však zřejmé, z čeho stěžovatel dovozuje subjektivní veřejné (natož ústavní) právo na to, aby jeho pozemek měl režim stavebního pozemku, tedy na to, že pokud byl územním plánem pozemek určen jako stavební, musí stavebním (zřejmě navzdory možným pochybením, vadám, nezákonnostem či protiústavnostem při přijímání územního plánu) navždy zůstat. Z tohoto pohledu by pak bylo zakotvení soudního přezkumu územních plánů zcela zbytečné, neboť vyhovění jakémukoliv takovému návrhu Nejvyšším správním soudem by představovalo protiústavní zásah do ‚legitimního očekávání‘ vlastníků pozemků (odlišných od navrhovatele) pokud se týká určení druhu pozemku. Ostatně neexistuje ani subjektivní právo na to, aby pozemku byl ‚určen‘ územním plánem stěžovatelem zamýšlený režim. Ústavní soud již opakovaně judikoval, že vlastnické právo není absolutní, neboť toto lze při dodržení ústavních a zákonných mezí omezit (či dokonce za dodržení takových limitů lze přistoupit k vyvlastnění). Pokud stěžovatel zmiňuje ‚legitimní očekávání‘, tak je možno uvést, že sám poukázal na § 101d soudního řádu správního, dle kterého práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením opatření obecné povahy zůstávají nedotčena, a uvedl, že to se týká např. situací, kdy již dojde v mezidobí (tj. před zrušením opatření obecné povahy - územního plánu) k vydání rozhodnutí o umístění stavby. Je tedy zřejmé, že ochrana již konkrétních legitimních očekávání vlastníků založených rozhodnutími v individuálních případech je soudním řádem správním zajištěna.“
55. Stavební zákon upravuje proces přijímání územního plánu, v jehož rámci dochází ke střetu mnoha často protichůdných zájmů vlastníků pozemků, obce, městských částí, developerů, vlastníků sítí, různých spolků, ochrany přírody apod. Všem těmto dotčeným subjektům poskytuje právo různou formu ochrany jejich práv, včetně dobré víry a legitimního očekávání, ať již úpravou jejich procesních práv a povinností při tvorbě a přijímání územního plánu či možnostmi soudní ochrany (§ 101a a násl. soudního řádu správního). V jejím rámci je pak ochrana dobré víry dotčených subjektů poskytována stanovením lhůty pro rozhodnutí soudu o žalobě, ale i tím, že zrušení opatření obecné povahy soudem má účinky ex nunc (§ 101d soudního řádu správního). V případě vlastníků dotčených pozemků je pak rozšířena ochrana jejich práv zvláštní úpravou odpovědnosti za škodu nad rámec ochrany daný čl. 36 odst. 3 Listiny a zákonem č. 82/1998 Sb., a to zvláštní úpravou odpovědnosti za škodu způsobenou změnou územního plánu podle § 102 stavebního zákona.
56. Již z podstaty věci (rozdílnosti zájmů na řešení územní regulace) vyplývá, že prostředek ochrany práv jednoho dotčeného subjektu tohoto procesu může u jiného dotčeného subjektu s odlišným zájmem vést k oslabení očekávání, že se vlastní zájem podaří úspěšně prosadit. Všechny dotčené subjekty si toho musí být vědomi. Tak i žalobkyně si musela být vědoma, že jiné dotčené subjekty mají právní prostředek ochrany svých práv (a tím i odlišných zájmů) v podobě soudní ochrany podle § 101a soudního řádu správního. Jakkoliv odvolací soud vyšel z nesprávného znění soudního řádu správního, který ve skutečnosti až do 31. 12. 2011 (tedy i v době uzavření kupní smlouvy žalobkyní) nestanovil lhůtu pro podání žaloby, nic to nemění na správnosti jeho úvahy, že si žalobkyně v rámci svého podnikatelského záměru musela být vědoma rizika z této soudní ochrany vyplývajícího.
57. Je nepochybné, že ochrana práv dotčených subjektů prochází v průběhu času z vůle zákonodárce určitým vývojem. Tak například postupně došlo k stanovení lhůty pro podání žaloby podle § 101a soudního řádu správní, nejprve na tři roky, posléze na jeden rok od nabytí účinnosti napadeného opatření obecné povahy (§ 101b odst. 1 soudního řádu správního). Obecným soudům nicméně nepřísluší, aby do těchto poměrů zasahovaly způsobem, který zákon nestanoví (srov. čl. 95 Ústavy České republiky), ostatně dovolatelka ani konkrétní rozpor zákonného ustanovení s ústavním pořádkem nenamítá.
58. Soud neshledává důvod ani pro rozšiřující výklad odpovědnosti podle § 102 stavebního zákona. Žalobkyně si nepochybně musela mít vědoma limitů své dobré víry ve správnost územního plánu, které byly dány právními prostředky ochrany práv ostatních subjektů, a bylo na ní, aby tomu přizpůsobila svůj postup při realizaci svého podnikatelského záměru, jehož součástí nutně byla řada rizik, zahrnujíc v to i rizika právní povahy spočívající v tom, že se žalobkyni z mnoha různých příčin nepodaří dosáhnout úředního povolení pro realizaci zamýšlené stavby, přičemž mezi tyto příčiny bylo nutno zahrnout i možnost zrušení příslušné části územního plánu soudem (ostatně míru tohoto rizika lze mnohdy odhadnout již na základě samotného procesu předcházejícího vydání územního plánu). Z důvodů shora uvedených pak nárok žalobkyně nemá ani ústavní zakotvení v čl. 36 odst. 3 Listiny.
VI. Závěr
59. Jelikož je rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé správné, a dovolání žalobkyně není důvodné, postupoval dovolací soud podle § 243d písm. a) o. s. ř. a dovolání v tomto rozsahu zamítl, ve zbývajícím rozsahu (co do rozhodnutí o náhradě nákladů řízení) jej pak pro vady, které nebyly ve lhůtě (§ 241b odst. 3 o. s. ř.) odstraněny, odmítl (§ 243c odst. 1 o. s. ř.).
60. O náhradě nákladů dovolacího řízení dovolací soud rozhodl podle § 243c odst. 3 ve spojení s § 224 odst. 1 a § 142 odst. 1 o. s. ř., a to v intencích závěrů vyplývajících z nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. I. ÚS 2315/15, kdy v případě žalovaného hlavního města Prahy obecně nelze náklady na zastoupení advokátem považovat za nezbytné, přičemž dovolací soud v daném případě pro odlišné rozhodnutí neshledal žádné (ve smyslu označené judikatury Ústavního soudu) relevantní důvody a ani žalovaný ve svém vyjádření k dovolání žádné takové důvody neuvedl.
Autor: -mha-