// Profipravo.cz / Občanskoprávní shrnutí 24.09.2018

Nárok na náhradu při změně územně plánovací dokumentace

Je nepochybné, že prostřednictvím územního plánování může dojít k zásahům do vlastnického práva za účelem realizace veřejného zájmu na využití území obce a jeho rozvoje. Územní plán se však zpravidla považuje za stanovení mezí výkonu vlastnického práva, za které nenáleží náhrada

Přesto stavební zákon v § 102 odst. 2 ve znění účinném do 31. 12. 2012 upravil případy, kdy vzniká nárok na náhradu vlastníkovi pozemku, jehož určení k zastavění bylo zrušeno. Předpokladem náhrady bylo, že vlastník nabyl pozemek úplatně před změnou územně plánovací dokumentace jako zastavitelný a následně v důsledku vydání územního či regulačního plánu nebo jeho změny se pozemek změnil v nezastavitelný a tím ztratil svou hodnotu. I po změně § 102 odst. 2 stavebního zákona, provedené zákonem č. 350/2012 Sb., s účinností od 1. 1. 2013 je předpokladem nároku na náhradu, že vlastník nabyl pozemek úplatně před změnou územně plánovací dokumentace jako zastavitelný.

Vlastníci v posuzované věci však nabyli předmětný pozemek jako nezastavitelný; již z tohoto důvodu jim nebylo možné poskytnout náhradu podle § 102 odst. 2 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012. Na jejich žádost byl poté pozemek zařazen prostřednictvím změny územního plánu mezi pozemky zastavitelné a následně novým územním plánem opět zařazen mezi pozemky, které nejsou určeny k zastavění. Tomuto poslednímu zařazení pozemku však předcházelo rozhodnutí Správy Krkonošského národního parku o neudělení výjimky pro realizaci záměru výstavby rekreačního objektu z důvodu výskytu zvláště chráněných rostlin na pozemku. Lze tedy uzavřít, že omezení vlastnického práva nebylo primárně způsobeno územním plánováním, ale tím, že se předmětný pozemek z důvodu zájmu na ochraně vzácných rostlinných druhů, které se na něm nacházejí, nehodí k výstavbě. V takovém případě není možné dovodit, že by územním plánováním bylo vlastnické právo zasaženo ve větší než spravedlivé míře ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Ao 1/2009. Takový závěr odpovídá i v dovolání odkazované teorii „zvláštní oběti“ (Sonderopfertheorie) v rakouské judikatuře a literatuře.

podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 22 Cdo 2291/2016, ze dne 27. 6. 2018

vytisknout článek


Dotčené předpisy:
§ 102 odst. 2 zák. č. 183/2006 Sb.
§ 11 odst. 4 předpisu č. 2/1993 Sb.

Kategorie: vlastnictví; zdroj: www.nsoud.cz 

Z odůvodnění:

Okresní soud v Semilech (dále „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 2. 4. 2015, č. j. 3 C 202/2014-75, zamítl žalobu na zaplacení částky 1 211 925 Kč a rozhodl o náhradě nákladů řízení.

Vyšel ze zjištění, že žalobci koupili v roce 2000 nemovitosti v k. ú. B., z nichž pouze pozemek parc. č. byl pozemkem stavebním, ostatní pozemky parc. č. a byly loukami. Kupní cena jednotlivých pozemků v kupní smlouvě uvedena nebyla, celková kupní cena nemovitostí včetně domu č. p. ležícího na pozemku parc. č. činila 2 000 000 Kč. V roce 2004 byl na žádost žalobců změněn charakter pozemku parc. č. a pozemek byl nadále zařazen v územním plánu obce B. mezi pozemky určené k zastavění. Novým územním plánem schváleným v roce 2012 byl charakter pozemku parc. č. opět změněn na zemědělský, tedy nestavební. Dopisem z 30. 12. 2012 požádali žalobci žalovanou o náhradu podle § 102 odst. 2 zák. č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), ve výši 1 211 925 Kč, představující rozdíl v ceně pozemku parc. č. po jeho zařazení mezi trvalý travní porost. Zaplacení náhrady nebylo zastupitelstvem obce schváleno, a žalobci se proto obrátili na soud. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že náhrada za pozemek žalobců by byla možná pouze tehdy, pokud by pozemek již v době jeho koupě byl pozemkem určeným k zastavění, a teprve poté by změnou územního plánu nebo jiným způsobem uvedeným v § 102 odst. 2 stavebního zákona tento charakter ztratil. Tak tomu ale v dané věci nebylo, neboť v době, kdy žalobci pozemek kupovali, měl zemědělský charakter, stejně jako je tomu nyní po změně územního plánu. Nelze proto hovořit o tom, že by žalobcům vznikla prokazatelná újma. Za správný nepovažoval ani znalecký posudek znalce Ing. Kopáčka, na který se žalobci odvolávali, neboť při stanovení náhrady za omezení vlastnického práva vycházel znalec z obvyklé ceny pozemku v době, kdy byl pozemek veden jako stavební, přitom takto zjištěná cena neodpovídala ceně, za kterou žalobci pozemek získali.

Krajský soud v Hradci Králové jako soud odvolací k odvolání žalobců rozsudkem ze dne 30. 11. 2015, č. j. 21 Co 298/2015-153, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o nákladech odvolacího řízení.

Odvolací soud souhlasil s právním hodnocením i se závěry soudu prvního stupně a doplnil, že žalobcům náhrada ve smyslu § 102 odst. 2 stavebního zákona nepřísluší především z toho důvodu, že pozemek parc. č. nebyl v době jeho koupě určený k zastavění. Nemohlo dojít k nucenému omezení vlastnického práva žalobců, jestliže pozemek v průběhu trvání jejich vlastnického práva svou specifickou vlastnost – určení k zastavení – získal rozhodnutím státního orgánu a posléze tuto vlastnost opět rozhodnutím státního orgánu pozbyl. Stát tak svým postupem nijak nezasáhl do práva žalobců jako vlastníků na udržování hodnoty pozemku, neboť změnou územního plánu v roce 2012 došlo pouze k obnovení původního režimu pozemku. Nelze jim přiznat ani náhradu na základě přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) za přiměřeného užití § 102 odst. 2 stavebního zákona, neboť jestliže § 102 odst. 2 stavebního zákona jako předpoklad pro vznik práva na náhradu stanoví, aby osoba oprávněná k náhradě již pozemek určený k zastavění koupila, pak založení práva na náhradu subjektům, které koupily pozemek nestavební, později se z tohoto pozemku stal pozemek určený k zastavění a opět došlo k návratu do režimu pozemku, který k zastavění určen není, by bylo obcházením práva a nikoli doplněním mezery v právní normě jednoduchého práva.

Proti rozsudku odvolacího soudu podávají žalobci dovolání. Jako důvod uvádí nesprávné právní posouzení věci a přípustnost dovolání spatřují v tom, že napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázek hmotného práva, při jejichž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu. Tyto otázky vymezili následovně:

1) zda se jedná o zásah do vlastnického práva, když v průběhu trvání vlastnictví (v tomto případě na žádost vlastníka pozemku) získá pozemek změnou územního plánu charakter stavebního pozemku a následně rovněž změnou územního plánu jej opět ztratí,

2) zda tímto způsobem došlo k zásahu do vlastnického práva zejména do práva udržovat pozemek, a

3) zda pokud došlo k zásahu do vlastnického práva tímto způsobem, náleží vlastníkům pozemku náhrada.

Mají za to, že změnou funkčního využití pozemku parc. č. bylo zasaženo do jejich vlastnického práva, neboť pozemek nemohou nadále zastavět, jakož i do jejich práva udržovat hodnotu věci, k jejímuž zhodnocení došlo na základě jejich dřívější aktivity a za to jim náleží náhrada podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Poukazují přitom na judikaturu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Ao 1/2009, sp. zn. 2 Ao 2/2008 a na rakouskou právní teorii, která byla uplatněna i v rozhodování rakouského Nejvyššího soudu. Jsou přesvědčeni, že v souladu s jejich právem na zachování hodnoty své nemovitosti je přiměřená náhrada ve výši rozdílu hodnoty pozemku před a po vzniku regulativů. Navrhují, aby Nejvyšší soud změnil rozsudek odvolacího soudu i soudu prvního stupně tak, že žalované uloží povinnost zaplatit žalobcům jimi požadovanou částku 1 211 925 Kč s příslušenstvím, a dále ji zaváže k náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů.

Žalovaná ve vyjádření navrhuje dovolání zamítnout. Žalobci nabyli pozemek jako „nestavební“, nijak nedoložili jeho „relevantní hodnotu“ v době jeho zakoupení. Po změně využití pozemku v roce 2004 neprovedli žalobci žádné kroky k umístění stavby, naopak již v roce 2007 a následně v roce 2011 konstatovali „nevhodnost“ pozemku pro zastavění. Je-li nově stanoveno funkční využití pozemku vylučujícího způsob jeho využití, který však doposud nebyl realizován a ani nebyly podniknuty kroky k jeho realizaci, nejedná se o omezení vlastnického práva k pozemku ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny.

Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.

Dovolací soud přezkoumá rozhodnutí odvolacího soudu v rozsahu, ve kterém byl jeho výrok napaden (§ 242 odst. 1 o. s. ř.). Rozhodnutí odvolacího soudu lze přezkoumat jen z důvodu vymezeného v dovolání. Je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229 odst. 3, jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, i když nebyly v dovolání uplatněny (§ 242 odst. 3 o. s. ř.).

Jelikož odvolateli vymezené právní otázky nebyly v rozhodovací praxi dovolacího soudu doposud vyřešeny, rozhodnutí odvolacího soudu je na těchto otázkách založeno a dovolatelé závěry přijaté odvolacím soudem napadají, je dovolání podle § 237 o. s. ř. přípustné, není však důvodné.

Náhradu nároků za změnu v území upravuje § 102 stavebního zákona. Protože k tvrzenému zásahu do vlastnického práva odvolatelů mělo dojít na základě vydání nového územního plánu žalované v roce 2012, je nutné jejich nárok na náhradu posoudit podle označeného zákonného ustanovení ve znění účinném do 31. 12. 2012, protože zákon č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony (dále jen zák. č. 350/2012), kterým došlo s účinností od 1. 1. 2013 ke změně § 102 stavebního zákona, aplikaci nového právního předpisu v přechodných ustanoveních nijak neřeší.

Podle § 102 odst. 2 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012 vlastníkovi pozemku, jehož určení k zastavění bylo zrušeno na základě změny územního plánu nebo regulačního plánu, anebo vydáním nového územního plánu nebo regulačního plánu nebo zrušením územního rozhodnutí podle § 94 odst. 3, náleží náhrada. Náhrada se stanoví ve výši rozdílu mezi cenou stavebního pozemku sjednanou v kupní smlouvě a cenou obvyklou zjištěnou posudkem znalce podle zvláštního právního předpisu pozemku, který není určen k zastavění, v případě, že vlastník tohoto pozemku byl vlastníkem nebo jej nabyl v době platnosti územního plánu, regulačního plánu nebo územního rozhodnutí jako pozemek určený k zastavění. Náhrada vlastníkovi pozemku nenáleží, jestliže k uvedené změně došlo na základě jeho návrhu. Osoba, která byla oprávněna realizovat regulační plán, který byl změněn nebo zrušen, nebo územní rozhodnutí, které bylo zrušeno, má nárok na náhradu skutečných nákladů vynaložených při uplatňování práv z regulačního plánu nebo územního rozhodnutí, a to ode dne nabytí jejich účinnosti do jejich změny nebo zrušení.

V projednávané věci dovolatelé koupili v roce 2000 spolu s dalšími nemovitostmi i pozemek parc. č. (dále jen „předmětný pozemků nebo „pozemek“), který byl zemědělského charakteru a nebyl určený k zastavění. V roce 2004 byl na jejich žádost pozemek zařazen prostřednictvím změny územního plánu mezi funkční plochy „OVM – veřejná infrastruktura, komerční zařízení malá a střední.“ V roce 2012 nebyla dovolatelům z důvodu výskytu zvláště chráněných rostlin na pozemku parc. č. udělena Správou Krkonošského národního parku výjimka pro realizaci záměru výstavby rekreačního objektu a koncem roku 2012 pak došlo prostřednictvím nového územního plánu ke změně funkčního využití pozemku zpět na plochu „NZ – zemědělský půdní fond“. V důsledku zrušení určení pozemku k zastavění na základě změny územního plánu požadují dovolatelé náhradu majetkové újmy ve výši 1 211 925 Kč. Vycházejí přitom ze znaleckého posudku vyhotoveného znalcem Ing. Miroslavem Kopáčkem dne 23. 12. 2012, který k požadované částce dospěl tak, že stanovil rozdíl mezi částkou 1 305 150 Kč, jež tvoří obvyklou (tržní) cenu pozemku parc. č. do 29. 12. 2012, kdy byl pozemek po první změně územního plánu určen k zastavění, a částkou 93 225 Kč, jež tvoří jeho obvyklou (tržní) cenu po 30. 12. 2012, kdy byl již pozemek další změnou územního plánu zařazen zpět mezi pozemky zemědělské, tedy nestavební.

Je nepochybné, že prostřednictvím územního plánování může dojít k zásahům do vlastnického práva za účelem realizace veřejného zájmu na využití území obce a jeho rozvoje. Územní plán totiž reguluje možné způsoby využití určitého území. Dotčení vlastníci jsou tak omezeni v tom, co se svým pozemkem či stavbou mohou do budoucna činit. Územní plán se však zpravidla považuje za stanovení mezí výkonu vlastnického práva, za které nenáleží náhrada (srov. Kocourek, T. Omezení vlastnického práva k pozemkům ve prospěch ochrany životního prostředí. 1. vyd. Praha : Leges, 2012, s. 28). Přesto stavební zákon v citovaném § 102 odst. 2 ve znění účinném do 31. 12. 2012 upravil případy, kdy vzniká nárok na náhradu vlastníkovi pozemku, jehož určení k zastavění bylo zrušeno. Náhrada se stanovila ve výši rozdílu mezi cenou stavebního pozemku sjednanou v kupní smlouvě a cenou obvyklou zjištěnou posudkem znalce podle zvláštního právního předpisu pozemku, který není určen k zastavění, v případě, že vlastník tohoto pozemku byl vlastníkem nebo jej nabyl v době platnosti územního plánu, regulačního plánu nebo územního rozhodnutí jako pozemek určený k zastavění. Předpokladem náhrady tedy bylo, že vlastník nabyl pozemek úplatně před změnou územně plánovací dokumentace jako zastavitelný a následně v důsledku vydání územního či regulačního plánu nebo jeho změny se pozemek změnil v nezastavitelný a tím ztratil svou hodnotu (srov. Potěšil, L., Roztočil, A., Hrůšová, K., Lachmann, M.: Stavební zákon - online komentář. 1. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 4/2011).

Dovolatelé však nabyli předmětný pozemek jako nezastavitelný. Jeho cena tedy nebyla sjednána jako cena stavebního pozemku. Již z tohoto důvodu jim nebylo možné poskytnout náhradu podle § 102 odst. 2 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012, stanovenou jako rozdíl mezi sjednanou kupní cenou stavebního pozemku a cenou pozemku nezastavitelného. Konečně i po změně § 102 odst. 2 stavebního zákona, provedené zákonem č. 350/2012 Sb., s účinností od 1. 1. 2013 je předpokladem nároku na náhradu, že vlastník nabyl pozemek úplatně před změnou územně plánovací dokumentace jako zastavitelný (srov. Potěšil, L., Roztočil, A., Hrůšová, K., Lachmann, M.: Stavební zákon - online komentář. 4. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 4/2015). Novela mění způsob stanovení výše náhrady, která nadále náleží ve výši vynaložených nákladů na přípravu výstavby v obvyklé výši, zejména na koupi pozemku, na projektovou přípravu výstavby nebo v souvislosti se snížením hodnoty pozemku, který slouží k zajištění závazku. Jestliže tedy dovolatelé koupili pozemek jako nezastavitelný, pak nemůže jeho kupní cena představovat náklady na přípravu výstavby.

Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 27. 10. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3444/2013, publikovaném pod č. 89/2016 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, připustil, že je možné nahradit i újmu, která není nahraditelná podle § 102 odst. 2 stavebního zákona. Dovodil přitom, že je třeba při posuzování náhrady postupovat podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. To samozřejmě za situace, kdy žalobce bude spatřovat újmu v nezákonném územním plánu či v nesprávném úředním postupu, který k vydání územního plánu vedl. O takový příklad se však v posuzované věci nejedná.

Rovněž Nejvyšší správní soud dovodil, že pokud územním plánem dojde k zásahům do vlastnického práva, jejichž intenzita přesáhne spravedlivou míru, kterou je vlastník bez větších obtíží a bez významnějšího dotčení podstaty svého vlastnického práva schopen snášet, nastupuje ústavní povinnost veřejné moci zajistit mu adekvátní náhradu ve shodě s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (viz. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009).

Dovolatelé nabyli předmětný pozemek jako nezastavitelný, na jejich žádost byl poté pozemek zařazen prostřednictvím změny územního plánu mezi pozemky zastavitelné a následně novým územním plánem opět zařazen mezi pozemky, které nejsou určeny k zastavění. Tomuto poslednímu zařazení pozemku však předcházelo rozhodnutí Správy Krkonošského národního parku o neudělení výjimky pro realizaci záměru výstavby rekreačního objektu z důvodu výskytu zvláště chráněných rostlin na pozemku. Lze tedy uzavřít, že omezení vlastnického práva dovolatelů nebylo primárně způsobeno územním plánováním, ale tím, že se předmětný pozemek z důvodu zájmu na ochraně vzácných rostlinných druhů, které se na něm nacházejí, nehodí k výstavbě. V takovém případě není možné dovodit, že by územním plánováním bylo vlastnické právo dovolatelů zasaženo ve větší než spravedlivé míře.

Takový závěr odpovídá i v dovolání odkazované teorii „zvláštní oběti“ (Sonderopfertheorie) v rakouské judikatuře a literatuře. Zvláštní obětí nebo poškozeným (Sonderopfer) je ten vlastník nemovité věci, kterému se – celkově posuzováno – podstatně zhorší majetkově právní pozice na základě změny územního plánu, a to více než ostatním vlastníkům. Jako podstatné parametry pro případnou ústavněprávní povinnost k odškodnění se v rámci Sonderopfertheorie zohledňují délka, intenzita omezení s ohledem na dosavadní užívání, majetková újma, předvídatelnost, skutečnost, zda se změna týká jednotlivce nebo větších skupin a otázka principiální změny nebo dalekosáhlé redukce vlastnických oprávnění. Zvláštním poškozeným je ten, kdo ve veřejném zájmu utrpí podstatnou újmu a je tím věcně nikoliv ospravedlnitelným a nepřiměřeným způsobem více znevýhodněn, než ostatní osoby. Tak např. v rozhodnutí sp. zn. 6 Ob 12/06t dospěl rakouský Nejvyšší soud k závěru, že zvláštní obětí není vlastník, jehož pozemek se na základě objektivně daných okolností nehodí k výstavbě, takže jeho zpětná změna na louku nestaví vlastníka do pozice zvláštního poškozeného. Obdobně v rozhodnutí sp. zn. 8 Ob 35/09v rakouský Nejvyšší soud neshledal nárok na náhradu škody proto, že nešlo o principiální změnu nebo redukci vlastnických práv, které by vylučovaly smysluplné užívání. Nebyl zde postižen pouze jednotlivec, ale všichni, jejichž záměr měl být realizován. Dále v řešené věci bylo předvídatelné a bylo třeba počítat vzhledem k zvláštnostem území s tím, že dojde k územní změně.

Posuzováno zjištěnými okolnostmi projednávaného případu, mohli dovolatelé vzhledem k zvláštnostem území (pozemek leží v Krkonošském národním parku) předvídat, že na jimi plánovanou výstavbu budou kladeny vyšší nároky s ohledem k veřejnému zájmu na ochraně přírody, a tedy i počítat s možnou změnou území. Pozemek se vzhledem k výskytu vzácných rostlinných druhů nehodí k výstavbě, jeho stavební určení bylo pouze přechodné. I z těchto důvodů lze uzavřít, že dovolatelé nebyli změnou územního plánu neospravedlnitelně a nepřiměřeně znevýhodněni a nenáleží jim z tohoto důvodu nárok na náhradu za omezení vlastnického práva. 

S ohledem na výše uvedené je tedy zřejmé, že rozhodnutí odvolacího soudu je z hlediska uplatněných dovolacích důvodů v dané věci věcně správné. Nejvyšší soud proto dovolání žalobců podle § 243d písm. a) o. s. ř. zamítl.

Žalovaná byla v dovolacím řízení úspěšná a žalobci jsou proto povinni nahradit jí náklady řízení, které jí vznikly za zastoupení advokátem (§ 243c odst. 3, § 224 odst. 1 a § 142 odst. 1 o. s. ř.). Jde o odměnu 13 180 Kč za sepis vyjádření k dovolání (§ 7 bod 6, § 8 odst. 1 a 11 odst. 1 písm. k) vyhl. č. 177/1996 Sb., advokátní tarif - dále “AT“), paušální náhradu hotových výdajů podle § 13 odst. 3 AT ve výši 300 Kč a 21 % náhradu za daň z přidané hodnoty z částky 13 480 Kč ve výši 2 830,80 Kč (§ 151 odst. 2 o. s. ř. ), t. j. celkem 16 310,80 Kč.

Nesplní-li žalobci povinnost uloženou jim tímto rozhodnutím, může se žalovaná domáhat výkonu rozhodnutí nebo exekuce.

Autor: -mha-

Reklama

Jobs

Aktuální znění právních předpisů