// Profipravo.cz / Občanskoprávní shrnutí 18.07.2018
Hřbitov jako překážka vydání pozemku podle § 8 zákona č. 428/2012 Sb.
Určení pozemků ke zřízení, potažmo rozšíření hřbitova nebrání jejich vydání oprávněné osobě podle § 8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 28 Cdo 5855/2017, ze dne 7. 5. 2018
Dotčené předpisy: § 8 odst. 1 písm. f) zák. č. 428/2012 Sb.
Kategorie: restituce a rehabilitace; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 29. 7. 2016, č. j. 24 C 128/2014-99, ve znění doplňujícího usnesení ze dne 29. 3. 2017, č. j. 24 C 128/2014-129, rozhodl, že se žalobci vydávají pozemky parc. č. a v katastrálním území U. B. (výrok I.), vyslovil, že se tímto rozsudkem nahrazuje rozhodnutí Státního pozemkového úřadu, Krajského úřadu pro Zlínský kraj ze dne 28. 8. 2014 (výrok II.), a uložil účastnici nahradit náklady řízení žalobci (výrok III.) i státu (výrok IV.). Žalobce doložil, že sporné pozemky mu byly odňaty postupem dle zákona č. 46/1948 Sb., o nové pozemkové reformě (trvalé úpravě vlastnictví k zemědělské a lesní půdě), aniž by za ně obdržel jakoukoli náhradu. Soud se proto zabýval tím, zda jejich vydání žalobci jakožto oprávněné osobě brání ustanovení § 8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi), ve znění nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 29. 5. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 10/13 (dále jen „zákon č. 428/2012 Sb.“). Dospěl přitom k závěru, že oba požadované pozemky jsou územním plánem města Uherský Brod určeny k rozšíření hřbitova a stavbě místní komunikace včetně parkoviště. Následně konstatoval, že hřbitov není stavbou dopravní či technické infrastruktury, a předurčení pozemku k jeho zřízení tak nezakládá výluku znemožňující vydání nemovitostí. Místní komunikaci je pak záhodno pokládat za dopravní stavbu, je však třeba říct, že její zřízení je uvažováno jen v souvislosti s rozšířením hřbitova, soud tedy nepřikročil k vypracování geometrického plánu, jenž by umožňoval oddělení té části nárokovaných nemovitostí, na nichž má být komunikace zřízena. Takový postup by se ostatně jevil neproveditelným, neboť město Uherský Brod dosud nepřistoupilo ke zpracování přesnější dokumentace pro realizaci zamýšlených staveb. Z předestřených důvodů soud žalobě v plném rozsahu vyhověl.
Vrchní soud v Olomouci rozsudkem ze dne 30. 6. 2017, č. j. 5 Co 34/2016-143, ve znění opravného usnesení ze dne 19. 7. 2017, č. j. 5 Co 34/2016-146, rozsudek soudu prvního stupně k odvolání České republiky – Státního pozemkového úřadu potvrdil (výrok I.) a rozhodl o nákladech odvolacího řízení (výrok II.). Mezi účastníky nebylo sporu o tom, že žalobce je oprávněnou osobou ve smyslu § 3 zákona č. 428/2012 Sb. a že mu pozemky byly odňaty v důsledku skutečností uvedených v § 5 odkazovaného předpisu. Shodně se soudem prvního stupně odvolací soud uvedl, že hřbitov není dopravní stavbou ani stavbou technické infrastruktury, proto určení pozemků k jeho zřízení překážku vydání ve smyslu § 8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb. nezakládá. Pokud jde o zamýšlenou příjezdovou komunikaci a parkoviště, zjistil odvolací soud na základě doplnění dokazování o usnesení Rady města Uherský Brod, že uvedený orgán dospěl k závěru, dle něhož pro účely vybudování posledně zmíněných staveb postačuje zřízení věcného břemene k dotčeným pozemkům, pročež ani v tomto směru není vydání pozemků žalobci vyloučeno.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala Česká republika – Státní pozemkový úřad dovolání, uvádějíc, že se odvolací soud odchýlil od rozhodovací praxe dovolacího soudu, konkrétně rozhodnutí sp. zn. 28 Cdo 349/2017 a také celé řady dalších judikátů, jež překážku vydání pozemků spatřují v jejich příslušnosti k nedělitelnému funkčnímu celku (areálu). Nejvyššímu soudu dovolatelka předkládá rovněž otázky neřešené, a to zda lze pozemky určené pro stavbu hřbitova pokládat za pokryté výlukovým ustanovením § 8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb. a zdali je možné vydat celý pozemek, pokud je zčásti určen pro stavbu dopravní infrastruktury s tvrzením, že neexistují podklady pro zpracování oddělovacího geometrického plánu. Zdůrazňuje, že hřbitov je zřizován ve veřejném zájmu a že by podobně jako v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 581/14 (v němž byla dovozena překážka vydání, již text předpisu nepředpokládá) měla být poměřována intenzita tohoto zájmu s právem restituenta na vydání jeho někdejšího majetku. Dovolatelka rovněž upozorňuje, že k území je zpracována platná územně plánovací dokumentace, a je proto nutno pokládat za nerozhodné, deklarovala-li rada obce (do jejíž kompetence změny územního plánu nespadají) ad hoc, že pro účely zřízení komunikace postačuje zřízení věcného břemene. Ve smyslu dosavadní judikatury Nejvyššího soudu by mělo být určující pouze zjištění, zda by restituent mohl či nemohl k zastavěné části pozemku realizovat své vlastnické právo. Česká republika – Státní pozemkový úřad tedy navrhuje, aby dovolací soud napadený rozsudek zrušil a věc vrchnímu soudu vrátil k dalšímu řízení.
Ve vyjádření k dovolání žalobce rozvinul polemiku s popsanou dovolací argumentací [mimo jiné akcentoval, že Rada města Uherský Brod jako orgán potenciálního vyvlastnitele za postačující k umístění pozemní komunikace výslovně označila zřízení věcného břemene, pročež zde nebyly dány podmínky vyvlastnění, a tudíž ani překážka ve smyslu § 8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb.], již uzavřel návrhem na odmítnutí či zamítnutí projednávaného opravného prostředku.
V řízení o dovolání bylo postupováno podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“), ve znění účinném od 1. 1. 2014 do 29. 9. 2017, které je dle čl. II bodu 2 zákona č. 293/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, a čl. II bodu 2 zákona č. 296/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, rozhodující pro dovolací přezkum.
Nejvyšší soud se jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno řádně a včas, osobou k tomu oprávněnou a jednající podle § 241 odst. 2 o. s. ř., zabýval jeho přípustností.
Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně, anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
Dovolání České republiky – Státního pozemkového úřadu je přípustné, neboť otázka, zdali vydání pozemků určených pro zřízení, potažmo rozšíření hřbitova oprávněné osobě brání § 8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb., v judikatuře Nejvyššího soudu dosud nebyla řešena.
V souladu s právě citovaným ustanovením není možné vydání části pozemku nebo stavby v případě, že je potřebná pro uskutečnění veřejně prospěšné stavby dopravní nebo technické infrastruktury, vymezené ve schválené územně plánovací dokumentaci, pro kterou lze práva k pozemkům a stavbám vyvlastnit; to neplatí, postačí-li pro veřejně prospěšnou stavbu zřízení věcného břemene. Nebude patrně sporu o tom, že hřbitov není myslitelné pokládat za „stavbu dopravní infrastruktury“ (k natolik doslovnému pojetí obrazného vyjádření „cesta na onen svět“ se právní úprava jistě nehlásí); postačí tedy zodpovědět otázku, zdali je možné uvažovat o jeho podřazení pojmu „stavba technické infrastruktury“. V souladu s principem jednoty a bezrozpornosti právního řádu (viz mimo jiné rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2010, č. j. 5 As 64/2008-155, bod 23, či nález Ústavního soudu ze dne 7. 3. 2017, sp. zn. II. ÚS 129/16) je přitom namístě posledně citovaný pojem vykládat shodně jako týž výraz použitý v § 2 odst. 1 písm. k) zákona č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu (stavebního zákona), kde se rovněž uvádí jednak jeho definiční vymezení („vedení a stavby a s nimi provozně související zařízení technického vybavení“), jednak příkladmý (srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2010, č. j. 5 Ao 6/2010-65) výčet objektů, jež do této kategorie spadají („vodovody, vodojemy, kanalizace, čistírny odpadních vod, stavby ke snižování ohrožení území živelními nebo jinými pohromami, stavby a zařízení pro nakládání s odpady, trafostanice, energetické vedení, komunikační vedení veřejné komunikační sítě a elektronické komunikační zařízení veřejné komunikační sítě, produktovody a zásobníky plynu“). Ve světle výkladového pravidla ejusdem generis (viz Škop, M. Některé techniky jazykové metody interpretace práva. Právník, 2017, č. 9, s. 779–781, srovnej též Melzer, F. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011. s. 141–143) lze usoudit, že i jiné stavby, jež mají být subsumovány konceptu technické infrastruktury, mají vykazovat druhové charakteristiky srovnatelné se stavbami výslovně uvedenými. Nejvyšší soud má za to, že hřbitov s vypočtenými objekty, jež zahrnují především inženýrské sítě a k nim příslušející zařízení či objekty využívající technologií k ovládání a zadržování přírodních sil, v relevantních hlediscích srovnatelný není, určení pozemku ke zřízení hřbitova proto nehledě na míru jeho veřejné prospěšnosti nemůže naplnit aplikační předpoklady § 8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb.
Odkazuje-li dovolatelka na judikaturu dovolacího soudu, jež se zabývala výkladem příslušnosti pozemku k funkčnímu celku (areálu) jako překážky vydání nemovitosti dle § 11 odst. 1 písm. c) zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 10. 2007, sp. zn. 28 Cdo 2518/2006, nebo jeho usnesení ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. 28 Cdo 3863/2012, či ze dne 24. 9. 2014, sp. zn. 28 Cdo 1649/2014), a která byla posléze označena za přiměřeně použitelnou při výkladu § 8 odst. 1 písm. a) zákona č. 428/2012 Sb. (srovnej kupř. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 1. 9. 2016, sp. zn. 28 Cdo 3938/2015), je třeba vyzdvihnout, že naposledy citované ustanovení v řešeném sporu není relevantní, neboť dle skutkových zjištění soudů nižších stupňů sporné pozemky k existujícímu areálu hřbitova nikterak nepřináleží (toliko k němu zvnějšku přiléhávají) a jsou pouze do budoucna územně plánovací dokumentací určeny k rozšíření zmíněného veřejného pohřebiště. Rovněž úvahy, které Ústavní soud v nálezu ze dne 1. 7. 2014, sp. zn. I. ÚS 581/14, přiměly k analogickému dotvoření zákonem nepředvídané výluky z naturální restituce konstatováním nemožnosti vydání pozemku zatíženého obecným užíváním jako veřejný statek, nejsou v přezkoumávané kauze použitelné, neboť předmětné nemovitosti (na rozdíl od pozemků, o něž se jednalo v citovaném judikátu) ani podle tvrzení dovolatelky aktuálně žádnému veřejnému zájmu vylučujícímu jejich odlišné účelové využití neslouží.
Předestírá-li dovolatelka Nejvyššímu soudu k řešení otázku, zda je možné neaplikovat § 8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb. pro údajný nedostatek dostatečně podrobných podkladů nezbytných ke zpracování geometrického plánu, jímž by byla oddělena část pozemků určená k umístění veřejně prospěšné stavby, je třeba zdůraznit, že rozsudek odvolacího soudu na této argumentaci nespočívá (podobnou úvahu naznačil soud prvního stupně, mezi důvody rozhodnutí odvolacího soudu však srovnatelný úsudek jednoznačně nefiguruje), a tudíž ani není co do své správnosti ohrožen její případnou vadností.
Dovolací soud však přesto dospívá k závěru, že dovolatelce se podařilo poukázat na určitou nesprávnost v právních úvahách odvolacího soudu, a to potud, pokud mu vytkla spoléhání se na vyjádření Rady města Uherský Brod při hodnocení otázky, zdali pro veřejně prospěšnou stavbu dopravní infrastruktury postačí zřízení věcného břemene [§ 8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb. in fine]. Dle ustálené judikatury lze výluku z vydání části pozemku nebo stavby uvedené v citovaném ustanovení aplikovat, jsou-li splněny kumulativně tři zákonem stanovené podmínky: 1) veřejně prospěšná stavba je vymezena v platné územně plánovací dokumentaci, 2) v případě konkrétního pozemku či stavby jsou dány předpoklady vyvlastnění a 3) pro veřejně prospěšnou stavbu nepostačí zřízení věcného břemene. Z hlediska určení, ve kterých případech je pro uskutečnění veřejně prospěšné stavby dopravní či technické infrastruktury, vymezené ve schválené územně plánovací dokumentaci, nutné právo k části pozemku vyvlastnit (formou odnětí vlastnického práva), a kdy naopak postačí zřízení věcného břemene, je pak rozhodující okolnost, zda by restituent mohl k části pozemku dotčené takovou stavbou po vydání realizovat své vlastnické právo, či nikoliv (viz zejména usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 4. 2017, sp. zn. 28 Cdo 349/2017, a ze dne 24. 10. 2017, sp. zn. 28 Cdo 2151/2017). Bylo již přitom rovněž judikováno, že u staveb pozemních komunikací dochází v naprosté většině případů po jejich uskutečnění ke znemožnění užívání pozemků k původnímu účelu, pročež by případnému restituentu pozemků zůstalo prakticky pouze tzv. holé vlastnictví, neb by byl podstatně omezen v právu věc užívat i požívat její plody a jeho držba by byla permanentně rušena (srovnej kupř. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. 11. 2017, sp. zn. 28 Cdo 901/2017). Zhodnocení, zdali k realizaci dopravní stavby postačí zřízení věcného břemene, je tak třeba provádět objektivně, se zřetelem k tomu, zda by obsah věcného břemene musel být natolik extenzivní, že by oprávněné osobě nezůstávalo než shora zmíněné holé vlastnictví bez možnosti jeho reálného výkonu.
Sdělení Rady města Uherský Brod (coby pravděpodobného stavebníka místní komunikace na dotčeném pozemku), že má za postačující zřízení věcného břemene, nemůže úvahu soudu o (ne)přítomnosti překážky ve smyslu § 8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb. nahradit a za relevantní oporu pro posouzení existence výluky z naturální restituce ve smyslu právě citovaného ustanovení je nelze pokládat též proto, že není nijak garantováno, že orgány obce na daném stanovisku do budoucna setrvají, obzvláště dojde-li ke změně jejich personálního obsazení ve vazbě na volby do obecního zastupitelstva. Ze stejného důvodu nemůže podobné vyjádření obce vylučovat splnění podmínky vyvlastnitelnosti pozemků pro předpokládanou stavbu. Obecně řečeno je totiž z hlediska § 8 odst. 1 písm. f) zákona č. 428/2012 Sb. rozhodující, zda je pozemek schválenou územně plánovací dokumentací určen k umístění konkrétní stavby, pro niž lze přistoupit k vyvlastnění, tedy v daném případě stavby dopravní infrastruktury splňující kritérium veřejné prospěšnosti ve smyslu § 2 odst. 1 písm. l) a § 170 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, potažmo § 17 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2016, č. j. 5 As 125/2015-86).
Vzhledem k nastíněnému pochybení při právním posouzení věci odvolacím soudem bylo třeba napadený rozsudek podle § 243e odst. 1 a odst. 2, věty první, o. s. ř. zrušit a věc tomuto soudu vrátit k dalšímu řízení.
Odvolací soud je podle § 243g odst. 1, části věty první za středníkem, o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázán právními názory dovolacího soudu vyslovenými v tomto rozhodnutí.
O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího bude rozhodnuto v rámci nového rozhodnutí o věci (§ 243g odst. 1, věta druhá, o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
Autor: -mha-